Bugetul pentru 2015 este o tema discutata aprins din motive serioase . Unul central este ca, daca nu s-ar opera modificari in structura chetuielilor si/sau nu s-ar incasa mai mult la venituri, ar avea loc o inversare a tendintei de scadere a deficitului bugetului public consolidat asa cum a inceput din anul 2010 (in 2009 deficitul structural fiind de cca 9% din PIB). Eurostat prognozeaza pentru anul urmator un deficit, potrivit metodologiei ESA (pe angajamente, nu cash cum face FMI), de aproximativ 2,8% din PIB. Altfel spus, ar fi dublul deficitului programat pentru 2015 in concordanta cu traiectoria consolidarii fiscale asumate de autoritatile publice (nu discutam pertinenta tintei de 1.4%). Aceasta situatie este de judecat tinand cont de faptul ca economia autohtona, daca am exclude impactul agriculturii, a avut o crestere medie reala de cca 2% in anii recenti. Ani cu crestere economica, alte conditii neschimbate, nu ar justifica o crestere de deficit bugetar. Deficitul poate creste, prin ce numim stabilizatori automati, cand economia incetineste marcant, sau intra in recesiune, cand “socuri puternice” obliga la cheltuieli suplimentare mai mult sau mai putin temporare.
Presiunile pe bugetul 2015 ar veni in principal din efectul scaderii CAS cu 5% efectul pe latura ofertei (supply side) fiind iluzoriu nu numai intrucat conditiile economice de ansamblu sunt vitrege (voi reveni asupra aspectului); avem si nevoia de a mari resurse pentru bugetul apararii in contextul geopolitic tot mai complicat si exista plati de facut in favoarea cetatenilor care au castigat procese cu statul roman. Asemenea presiuni ar depasi 2% din PIB, ca supliment la deficitul bugetar tinta al anului ce vine. Datoria publica este in jur de 39% din PIB (fata de cca 14% in 2008) si serviciul datoriei s-a dublat in anii crizei pana la 1,7-1,8% din PIB. Deci executia bugetara are deficit primar, fie si mic. Perceptia Romaniei este ameliorata, cu marje la obligatiunile sale suverane, sub 200 puncte de baza, dar noi framantari pe piete pot urca serviciul la peste 2% din PIB.
Inedit este surplusul inregistrat la finele lui octombrie, a.c, de 0,1% din PIB; asa ceva nu a mai fost consemnat in ultimele doua decenii. Se poate gandi ca este rezultatul unei executii bugetare care a tinut cont de anul electoral. Dar MFP se pare ca a pus la dispozitia ministerelor alocari de fonduri necesare pentru efectuarea de cheltuieli programate si ca, tot astfel, administratiile locale nu au fost private de sume solicitate . A aparut, probabil, un efect de disuasiune in efectuarea cheltuielilor provocat de contextul general al luptei impotriva coruptiei. Daca vor creste exploziv cheltuielile in ultimele luni deficitul s-ar putea duce spre 2% din PIB, aproape de tinta programata. Cu cat deficitul ar fi mai mic in 2014, cu atat mai mult spatiu ar exista pentru a ajuta constructia bugetului in 2015. Dar trebuie vazut la cat si ce din ceea ce nu s-a cheltuit in 2014 se poate renunta in 2015 in maniera “structurala” –ca parte dintr-o recompunere a cheltuielilor bugetului, la nivel central si local. Intrucat, daca ce nu s-a cheltuit reprezinta plati neefectuate, avem de-a face cu arierate, care greveaza bugetele in continuare.
Una peste alta, va fi greu de construit bugetul pentru 2015. Mai jos sunt cateva observatii privind contextul european, aspecte de ordin conceptual, relatia intre buget si economie, constructia bugetului in anul ce vine.
1. Contextul european dincolo de doctrine
O problema de fond, remarcata si in dezbaterea publica de la noi, priveste conduita partidelor la guvernare in democratii. Cum se arata in diverse analize, ar exista o dinamica paguboasa intre promisiunile celor care fac programe de guvernare si constructia efectiva a bugetelor, care conduce la cresterea sistematica a cheltuieilor, a deficitelor. Este o carenta a modului de a face politica prin incercarea de captare a bunavointei electoratului. Aceasta observatie are temei. Dar mai exista o explicatie ce tine de ceea ce Dani Rodrik a numit sistemul de asigurari impotriva riscurilor si care face parte din achizitiile fundamentale ale societatilor moderne. Echilibrul social si politic depinde de furnizarea de bunuri publice si asigurarea contra riscurilor care pot depasi resursele simplilor cetateni de a se apara de vicisitudini. In plus, drepturi civice inseamna si sanse egale. O functionat timp indelungat si credinta ca “mai bine” este un dat in mersul economiilor moderne, ca resorturi pentru cresterea economica exista in mod inepuizabil, ca cei ce sunt acum copii vor avea un trai mai bun decat parintii lor, de la o generatie la alta. Necazul este ca totul a mers relativ bine cat economiile au crescut satisfacator si ca sistemul de drepturi (numite entitlements) nu a depasit ceea ce era rational. Cu o demografie nefavorabila acest sistem este in criza, nu de ieri de azi. A aparut si concurenta acerba din partea economiilor emergente asiatice. Indiferent de doctrina care anima un partid politic, exista realitatea dramatica a erodarii capacitatii statului de a furniza bunuri publice si bunuri individuale (ca indreptatiri/entitlements). This is the crux of the matter. Poate fi schimbat contractul social in societatile moderne, asa cum s-a cladit in secolul trecut, fara convulsii, fara derapaje sociale si politice? Aceasta este o intrebare fundamentala si o provocare imensa pentru guverne in democratiile liberale. Mutatis mutandis, aceasta problema priveste si bugetul public din Romania in transformarea de dupa 1989, tara cu dezechilibru major intre numarul pensionarilor si cei ce lucreaza (rata de participare pe piata muncii este mica la noi fata de media din UE), cu economie subterana mare, cu trasaturi de economie in curs de dezvoltare.
In perioade de criza adanca, nu mai putin activa decat doctrinele partidelor este lupta de idei, teze privind administrarea unei situatii foarte dificile. In Europa, guverne de stanga, de dreapta, au fost obligate de criza sa adopte masuri de corectie a unor mari dezechilibre dincolo de doctrinele imbratisate. Totul avand loc pe fondul unor mari controverse academice si pe planul politicilor publice concrete privind imbinarea intre masuri de austeritate si masuri de stimulare – o combinatie ce suna a oximoron, cu o contradictie launtrica. Disputa aprinsa privind evitarea debt-deflation in zona euro, care sunt mijloace non-conventionale in politica monetara, cat de prociclica poate fi o politica bugetara cand o economie plonjeaza, etc. arata ca lucrurile sunt mult mai complicate in viata reala, in situatii extreme, cand se prabusesc teze si modele conscrate. Sa amintim si atentia cvasi-generala pe care oamenii politici, constransi de imprejurari foarte dificile, o acorda nevoii de a continua reforma finantei, de a lupta imptriva evaziunii fiscale si “tax-avoidance” (scandalul ce implica nume mari din business-ul international si statul Luxembourg ca paradis fiscal este mai mult decat elocvent), de a gasi o balanta mai justa intre productie si distributia veniturilor pentru a sustine cresterea economica. Ca policy-maker, ca reglementator si supraveghetor al pietelor, nu poti fi indiferent fata de abuzuri de pozitie dominanta pe piata, fata de manipularea si pervertirea pietelor. Acestea sunt trasaturi care aduc laolalta partide politice de persuasiuni doctrinare diferite
Contextul european nu favorizeaza Romania, intrucat iesirea foarte anevoioasa din criza in tarile mari nu ajuta economiile mici, emergente. Se profileaza chiar o stagnare economica de mai lunga durata in economiile avansate din cauza supra-indatorarii publice si private, pe fondul unor evolutii demografice nefavorabile, al schimbarilor in distributia puterii economice in spatiul global. Chiar daca avem potential de crestere mai mare decat cel observabil pentru tarile industrializate, acesta este erodat (probabil la 2-2,5% anual). Romania este legata ombilical de vestul Europei prin ponderea legaturilor economice, prin sistemul financiar si apartenenta la UE. Aceasta situatie are influenta asupra economiei noastre, miscarii bugetului public autohton.
2. Corectia dezechilibrelor in timp de criza
Dupa 2009, Romania, precum tari baltice si Ungaria, sau tari din zona euro, a fost obligata sa taie drastic cheltuieli publice din cauza inghetarii pietelor externe si nevoii de a reduce deficitul structural foarte mare care ii ameninta solventa –desi datoria publica era sub 15% din PIB in 2008 (indatorarea privata crescute enorm in anii precriza). Politica fiscala a fost deci prociclica in conditiile unei caderi economice. Dar nu a fost prea mult de ales in privinta alternativelor. Si cand economia a iesit din “groapa” (nu din criza) dupa 2010, politica fiscala a ramas pro-ciclica in tentativa de a diminua deficitul fiscal si pe fondul deficitului de cerere agregata (masurat in raport cu PIB-ul potential). Cum s-a facut taierea de cheltuieli este o alta poveste. Politica monetara a incercat sa ajute economia avand insa restrictia euroizarii, care face ca negljarea dinamicii cursului de schimb sa fie periculoasa (nu poti fi orb fata de un impact al deprecierii masive a leului fata de bilanturi ale gospodariilor si firmelor). Oricum, rata de politica monetara a BNR a scazut odata cu dezinflatia ajungand la 2,75% in noiembrie a.c.
Si totusi, cum de a existat dinamica pozitiva dupa 2010 in conditii de consolidare fiscala si deleveraging bancar? Aici sunt de mentionat contributia puternica a exporturilor nete, ani agricoli buni si reechilibrarea inerenta dupa o cadere brutala in 2009, un efect de pendul. Pe termen mai lung insa, este nevoie de finantare adecvata, chiar daca eficienta cheltuieilor creste. Absorbtia mai mare de fonduri europene poate ajuta in mod considerabil.
Este de subliniat ca intr-o perioada de criza persistenta, pe arii lungi (cum este acum in Europe) inclinatiile de consum si investire se modifica in raport de asteptarile actorilor economici. Tabloul comportamentelor include si ceea ce numim “capcana lichiditatii” (creste puternic dorinta de a detine active foarte lichide) si elasticitatea foarte scazuta a unor cheltuieli in raport cu modificare de parametri (taxe si impozite). De aceea, scaderi de taxe si impozite in criza ajuta mai mult persoane si firme sa supravietuiasaca, pentru unele pot reprezenta veritabile guri de oxigen, alteori “subventii”; este insa greu ca scaderi de taxe si impozite sa se vada puternic in noi investitii, in crearea de locuri de munca pe scara larga. Si exista evidenta empirica acest sens. Apetitul pentru investitii se scufunda intr-o criza, cand lipsa de incredere in privinta perspectivei afacerilor este ubicua. Prin urmare, un guvern se confrunta cu riscuri, cu alegeri dificile in incercarea de a stimula economia vs. mentinerea echilibrului bugetar. In aceasta grila de interpretare poate fi incadrata si scaderea CAS, care a fost ceruta de mediul de afaceri in mod insistent. Dar un gol de incasari fiscale era/este inevitabil. Poate fi el compensat prin altceva?
Nivelul chetuielilor publice conteaza pentru sustinerea cererii agregate cand sectorul privat, din cauza supra-indatorarii, ezita sa faca noi imprumuturi. Aceasta situatie priveste toate economiile europene, in care de-leveraging bancilor si firmelor este intens. Socoteli de genul taiem cheltuieli publice concomitent cu taieri de taxe si impozite pentru a impusca doi iepuri cu o singura lovitura (adica reducere de deficit bugetar si stimulare a sectorului privat prin “evictiune” (crowding out) diminuat), sunt simpliste si usor devin incorecte in conditiile dezintermedierii financiare evocate mai sus.
Criza a obligat guverne europene, mai ales in tarile confruntate cu mari dezechilibre sa recurga la ajustari dureroase, la unele masuri disperate. S-a intamplat in tari din zona euro (Spania, grecia, Iralanda, Portugalia), in tari baltice, in Romania, etc. Impredictibilitatea fiscala rezulta si din efectele crizei. Circumstantele foarte dificile nu trebuie totusi sa estompeze grija in modul in care se astupa gauri ale bugetului.. Mediul de afaceri peste tot deplange esecurile prognozelor guvernelor. Pe de alta parte, exista motive serioase pentru aceasta situatie. Modelele macro folosite nu au anticipat criza, modelele de business nu au luat in calcul riscuri, s-a sperat ca se va evita o criza a datoriilor suverane in zona euro. Traim ani de mare incertitudine, cand politicile publice navigheaza in “mari necunoscute”, involburate.
3. Aspecte structurale privind relatia buget si economie in Romania
Veniturile fiscale sunt intre cele mai mici din UE, nu atat din cauza nivelului taxelor si impozitelor. In raport cu alte tari nou intrate in UE incepand cu 2007 avem venituri fiscale mult inferioare (27-28 din PIB anual la noi fata de media de 34-35% in CEE si de 44% in Vestul Europei). Ceva nu este in regula. Bulgaria, care a intreprins o reforma cu ani in urma, a obtinut in plus cateva procente din PIB venituri fiscale.
Inclinatia de a plati impozite nu a fost modificata de nivelul fiscalitatii, de cota de 16%. Exista o “cultura a neplatii” in Romania; exista evaziune fiscala masiva, inclusiv din cauza activitatii defectuoase a ANAF, a conexiunilor nenorocite intre mediul de afaceri, administratiile locale (financiare), politic..
Am ajuns in situatia sa practicam un TVA foarte mare cand veniturile celor mai multi cetateni sunt modeste si sub-modeste. Impozitarea consumului pare sa fie de preferat cand factorii de productie sunt tot mai mobili, dar faptul in sine ridica semne de intrebare privind alcatuirea structurii fiscalitatii la noi. Este de neinteles de ce gradul de colectare a TVA este atat de scazut, chiar daca ne-am compara cu economii din Sud Estul Europei (nici nu este de inteles de ce colectarea TVA nu este ameliorata in conditiile in care magazinele retelelor mari au proliferat ca ciupercile dupa ploaie inlocuind mici magazine unde evaziunea este lesne de practicat). Ar trebui instaurat un regim sanctionatoriu mult mai sever pentru a combate evaziunea fiscala.
Se practica Tax-avoidance (evitarea platii impozitelor si taxelor) pe scara larga, mari corporatii care "optimizeaza" transferand venituri obtinute in Romania in strainatate.
Economia subterana mare, care se vede si in ponderea remunerarii muncii in PIB (printre cele mai scazute in UE, cca 33% din PIB in 2012 potrivit datelor Eurostat) si care, mai departe, explica incasari relativ mici din impozitarea muncii (desi CAS este mare). Drept este ca cifra de 33% ar trebui corectata cu cei care sunt platiti nu pe carte de munca, ci prin firme proprii, sau care au statut de PFA.
Numarul mare de PFA si firme proprii, prin care se diminueaza plati de CAS. Acest fenomen singularizeaza Romania. CAS obtinut de la la liber profesionisti, cei cu firme proprii, este mult sub media in UE, cca ¼ din aceasta medie. Si fata de alte tari din Europa centrala si de Rasarit ponderea acestui venit fiscal in Romania este foarte mica. Din datele Consiliului Fiscal rezulta ca aceasta categorie de contribuabili numara peste 600 000 de cetateni. Se poate afirma ca, in fapt, existenta PFA si a firmelor proprii (avand scop diminuarea platilor CAS si a altor impozite) creeaza un sistem de impozitare dual in privinta veniturilor personale; cum evocam intr-un dialog cu Ionut Dumitru, presedintele Consiliului Fiscal, cota de 16% nu este in fapt unica!
Mai apare un aspect care are de ce sa dea de gandit: bugetul public este presupus sa alimenteze un pilon al schemei pensiilor private anual. Dar ca bugetul public sa faca acest efort in mod cat mai putin impovarator este necesar ca cetatenii sa contribuie in mod echitabil la plata CAS. Dupa cum s-a mentionat mai sus, sistemul fiscal de la noi are particularitati care deformeaza mecanismul CAS si multiplica in fapt “cota unica”.
Dezechilibrul intre numarul de pensionari si populatia activa, cel putin in scripte. Exista o migratie masiva de forta de munca care alimenteaza bugetele familiale prin trimiteri ce insumeaza cateva miliade de euro anual si care, indirect, ajuta bugetul public prin sprijinirea consumuli intern, plata unor datorii, etc. Trimiterile sunt, de facto, un mecanism privat de asigurari sociale pentru numerosi cetateni cu venituri mici.
Nefiscalizarea adecvata a agriculturii.
Redevente mici fata de cat s-ar putea obtine din exploatarea resurselor naturale (Romania are resurse naturale importante).
Ineficienta crasa a cheltuielilor publice. Putem vorbi nu numai de incompetenta si risipa; exista si deturnare a banilor. Ani de-a randul Romania a alocat pentru pozitia bunuri de capital din bugetul public intre 4-4,5% din PIB si eficienta a fost ca si cum s-ar fi cheltuit mai putin de 2% (daca am aplica standarde de eficienta europene). Concluzia este ca se impune rationalizarea si prioritizare de cheltuieli. Un astfel de efort are sens si din nevoia de consolidare fiscala (vezi reducerea chetuielilor cu bunuri de capital in ultimii ani), dar este riscant sa scazi mult acest procent. Pentru o economie care are de ajuns de din urma pe altele, investitiile publice trebuie sa fie considerabile. Miza fondurilor europene nu trebuie sa fie un simplu mijoc, sau un alibi pentru a diminua la maximum finantarea investitiilor publice din resurse proprii.
Avem institutii slabe, ceea ce face ca un sistem fiscal complex, cu numeroase cote, sa fie greu de administrat.
4. Ce este de facut acum?
Este neintelept sa fie bulversat sistemul fiscal. Mai ales ca dinamica pozitiva a economiei este fragila. Aceasta nu inseamna ca efortul de a extinde baza de impozitare nu trebuie continuat. Este corect ca orice activitate ce aduce venit sa fie impozitata. Este bine sa nu renuntam la acordul cu FMI si CE, pentru credibilitatea Romaniei. Mai ales ca o crestere puternica a cheltuielilor bugetare in ultimele doua luni ar putea fi perceputa drept inceputul unui derapaj. Renuntarea la acord ar insemna si obligatia unor cofinantari considerabil marite a fondurilor europene (Acordul permite o co-finantare de 5%). Alte observatii privind constructia bugetului sunt punctate mai jos:
- fara rationalizarea unor cheltuieli nu se poate porni in constructia bugetului pentru anul ce vine avand in vedere presiunile mentionate la inceput. Gabriel Biris, Lucian Croitoru, Aurelian Dochia, Laurian Lungu si altii subliniaza aceasta realitate. Si nu numai fiindca se risipeste inca foarte mult din bugetul public.
- rationalizarea cheltuieilor poate umbla si la “bunuri si servicii”, unde risipa si abuzuri (fraude) sunt omniprezente –in institutii publice, in sistemul asistentei medicale, in intreprinderi de stat, etc.
- de vazut daca pot fi facute plati programate in 2015 in acest an pe baza rezervelor rezultate din executia bugtului in 2014. Dar situatia bugetului din 2015 nu va fi ajutata daca ar fi mutate plati programate in 2016 in locul eliberat din 2015;
- pentru protejarea nivelului cheltuielilor publice si stoparea declinului investitiilor, banii europeni pot juca un rol esential; absorbtia in anul ce vine este de asteptat sa creasca, ceea ce este bine (dar atentie la asigurarea co-finantarilor).
- este nevoie de o prioritizare efectiva a investitiilor mari. Eforturile de pana acum sunt insuficiente. Este de neinteles cum la ministerele care administreaza investitii publice de interes national sa se modifice planul de investitii in functie de cine vine la sefia institutiei. Romania are nevoie de un master plan al investitiilor nationale care sa fie acceptat de Comisie si care sa fie respectat in aplicare, mai ales ca sunt investitii pe termen lung; sa nu fie numai pe hartie;
- cheltuielile suplimentare pentru aparare ar putea sa nu fie introduse in calculul deficitului bugetar initial; este de negociat cu Comisia in acest scop (ma intreb daca aceste cheltuieli suplimentare nu ar putea fi acoperite din fonduri europene avand in vedere pozitia strategica a Romaniei si nevoile de securitate coume ale UE).
- diminuaarea TVA-ul la alte produse sa nu fie facuta fara a avea o evaluare de impact temeinica;
- redeventele sa fie marite, sa fie aduse la cote standard in UE;
- impozitarea proprietatilor este de examinat (in Germania, de pilda, unde incasarile sunt mai mici, numerosi cetateni sunt chiriasi, nu proprietari);
- combaterea evaziunii fiscale si a fraudarii banului public sa fie fara menajamente;
- cei 4 mari auditori ar trebui sa sprjine statul in combaterea “tax avoidance”. Dar ce sa faci cand astfel de practici sunt folosite la plata propriilor angajati?
- combaterea “transfer pricing” impreuna cu autoritatile de la Bruxelles si alte guverne interesate.
- de revazut legislatia privind PFA si firmele proprii chiar daca nu se va face ceva concret in acest sens in 2015;
- sa se incerce o capitalizare mai solida a CEC si Eximbank din fonduri europene; dezintermedierea practica de bancile mari straine slabeste teza ca o astfel de capitalizare ar fi ajutor de stat.
Se poate incerca o negociere a deficitului bugetar pentru 2015, catre 2% din PIB, fata de tinta programata de 1,4%i. Argumente ar fi ca situatia din zona euro nu se amelioreaza si conditiile geopolitice pe Continent sunt exceptionale. Miza mare a anului 2015 pentru buget este sa se evite un derapaj, care sa puna sub semnul intrebarii eforturile mari de consolidare fiscala.
Ps. Functia de ministru al finantelor nu ar trebui sa fie separata de cea de ministru al bugetului. Bugetul este unul singur si o politica bugetara inseamna latura veniturilor si cea a cheltuieilor impreuna.
Daniel Daianu este profesor la SNSPA, membru in CA al BNR si fost ministru de finante; opiniile din acest text sunt strict personale.
