Opinie Daniel Dăianu: O geometrie variabilă periculoasă în UE: ce putem face?

Criza financiară şi economică a reliefat şi accentuat clivaje în interiorul Uniunii Europene cât şi slăbiciuni ale mecanismelor ei de funcţionare. Sintagma "geometrie variabilă" antedatează criza cu ani buni, dar ea capătă semnificaţii sporite în circumstanţele actuale.

Mă refer la deficitul de convergenţă economică, tensiuni în funcţionarea mecanismelor decizionale, carenţe ale politicilor la nivelul UE. O Europă (Uniune) cu tot mai multe viteze nu poate fi o construcţie solidă.

Geometria variabilă capătă dimensiuni periculoase dacă o examinăm prin prisma situaţiei economice în ţările membre ale Uniunii. Un aspect relevant adus de criza datoriilor suverane este împărţirea zonei euro în două arii: una care a ieşit din recesiune şi care nu a fost nevoită să recurgă la măsuri de austeritate (consolidare fiscală) extreme; şi un flanc sudic (la care se adaugă Irlanda), care este ameninţat de o dinamica a cercurilor vicioase. De notat că şi ţările din afara zonei euro se împart în mai multe categorii, în funcţie de: mărimea dezechilibrelor, în ce fază a consolidării fiscale se află (acolo unde au fost necesare ajustări majore), regimul de politică monetară şi de curs de schimb (ţări cu consilii monetare vs. ţări cu regim de curs flotant), dacă au recurs la asistenţă financiară externă; dacă sunt în spaţiul Schengen. În cazul economiilor din Europa centrală şi de răsărit mai intervine un element notabil :natura dezechilibrelor externe, care condiţioneaza dificultatea corecţiilor sub impactul şocurilor adverse.

În zona euro, falia între flancul nordic şi cel sudic este tot mai evidentă; atât dinamicile economice cât şi perspectivele celor două buchete de ţări sunt diferite. Reforma guvernanţei economice în UE încearcă să găsească un răspuns la această fractură pornind de la câteva constatări: este nevoie de un mecanism de gestionare a crizelor datoriilor suverane; coordonarea de politici şi noi reguli privind politicile economice naţionale sunt necesare. În texte anterioare am analizat propuneri de reformă a guvernanţei economice. Aici mă rezum în a sublinia câteva aspecte.

În opinia mea, "pactul de competitivitate" poate avea eficacitate dacă nu va repeta unilateralitatea instrumentului de politică monetară (aşa numita "one size fits all monetary policy"). În acelaşi timp, cred că dacă nu se va reuşi construcţia, la nivelul UE, a unor politici eficace de stimulare a convergenţei economice, simple mecanisme la nivel naţional nu vor putea contracare tendinţe de fragmentare economică. De menţionat este că, dacă după extinderea Uniunii începând cu 2004 provocările legate de convergenţa economică erau privite, prin excelenţă, pe aliniamentul est-vest, criza a modificat geografia în această privinţă: sudul UE este perceput ca fiind aria cu mari probleme, care dezechilibrează Uniunea.

Criza economică acută a tensionat relaţiile între instituţii europene. Aplicarea Tratatului de la Lisabona se confruntă cu un veritabil test de anduranţă (se poate face o analogie cu testele de stres pentru bănci); în unele domenii Tratatul este depăşit de evenimente, ceea ce a determinat acţiuni de amendare (cazul articolului 136, care primeşte un paragraf privind asistenţa către un stat membru al zonei euro). Această încordare inter-instituţională este uşor sesizabilă în relaţia Comisie-Consiliu, în modul în care deciziile adoptate se iau fie privilegiindu-se "metoda comunitară" (the community method), fie filiera inter-guvernamentală (the inter-governmental method). Drept este că Tratatul a venit cu instituţii noi (preşedinţia Uniunii; serviciul extern pentru politică externă) care au creat o anume neclaritate în distribuirea prerogativelor. Nici Parlamentul European nu s-a rodat în exercitarea unor prerogative sporite. Dar criza economică a mărit înclinaţia ţărilor cu alonjă foarte mare (Germania, mai ales, Franţa) de a acţiona nu folosind metoda comunitară.

Cancelarul Angela Merkel s-a referit, din acest punct de vedere, la "metoda Uniunii", care ar indica că deciziile cele mai importante nu pot fi lăsate în braţele maşinăriei birocratice şi încete reprezentată de Comisie, şI că, prin urmare, Consiliul este chemat să le adopte, mai cu seamă în situaţii de urgenţă (de criză). Dar Consiliul este format din 27 de state membre şi deciziile sunt adesea luate foarte greu, ceea ce poate induce întârzieri mari (vezi ajutorul acordat Greciei). În plus, puterea statelor membre este foarte diferită, ccea ce creează tensiuni. Şi în anii trecuţi am avut "directorate" ad hoc în Uniune. Dar, acum, tandemul Berlin-Paris pare să capete un contur tot mai pregnant, în condiţiile în care Germania dă tonul deciziilor de ordin economic fiind şi ţara cu cea mai mare contribuţie la bugetul UE şi la Facilitatea Europeană pentru Stabilitate Financiară (EFSF). Aşa, de pildă, s-a întâmplat cu reuniunea de la Deauville, care a precedat summitt-ul din octombrie trecut, tot cum a fost anunţat şi "Pactul pentru competitivitate". Mai este de remarcat, în acest cadru, creşterea importanţei eurogrupului (ce reuneşte ţări din zona euro), care pare să capete o regulă în a precede prin întâlniri la nivel înalt pe cele ale tuturor ţărilor membre ale UE. Poate deveni eurogrupul un embrion de "guvern economic al UE"? Şi dacă da, ce înseamnă să fii în afara acestei de decizie? Germania, dincolo de a generaliza "bune practici" pare sprijine o asemenea idee a eurogrupului (din care nu fac parte Marea Britanie şi Suedia, care nu agreează adâncirea coordonării şi uniformizarea de politici economice).

Un slogan care sună recurent la Bruxelles este "more Europe is the solution" (soluţia este mai multă Europa). Dar pentru că această soluţie să fie aievea este necesar că dinamica fragmentării să fie anihilată; este necesar ca ţări ca Germania să nu privească o parte mare a Uniunii că un balast tot astfel cum ţările subperformante trebuie să înţeleagă că solidaritatea nu presupune "călatorii fără bilet" perpetuizate şi că Berlinul şi alte capitale au principala răspundere faţă de plătitorii naţionali de taxe şi impozite. Un handicap pentru abordarea solidară a problemelor cu care se confruntă Uniunea este şi o stare de spirit în extindere, în nu puţine ţări europene, care este însoţită de xenofobie şi naţionalism.

Se impune să tragem o linie. Pe de o parte, constatăm o diferenţiere de statut şi situaţie economică în accentuare între ţări din UE --fie că fac parte, fie că nu, din zonă euro. Apartenenţa la UE, chiar la zona euro, nu mai scuteşte o ţară de a fi nevoită să intre în furcile caudine ale unui aranjament cu finanţatori internaţionali multilaterali (FMI, BM. BERD). În acest context, criza obligă la o regândire a mecanismelor şi instrumentelor de politici economice în UE care să evite fracturi ce se pot dovedi fatale.

Pe de altă parte, luarea deciziilor în UE este marcată de tensiuni între instituţii europene (Comisie şi Consiliu, Parlamentul European şi Consiliu) şi de propensiunea ca decizii majore să fie luate în cercuri tot mai restrânse, de ţări mari. Unii ar putea spune că acest "cost democratic" trebuie acceptat în măsura în care politicile ce decurg din acele decizii se dovedesc a fi bune. Dar nu există o garanţie suficientă din acest punct de vedere şi, în plus, neglijarea metodei comunitare poate accentua un deficit democratic periculos în modul în care se iau deciziile în UE.

În fine, este de semnalat că profunda criză obligă şi la reconsiderarea utilităţii unor instrumente de la nivelul UE. Sunt voci care susţin că fondurile structurale şi de coeziune trebuie fie folosite mai mult decât în prezent pentru a contracara efectele recesioniste ale consolidărilor fiscale în ţări din zona euro. Mai este un pas până la a spune că, dacă ţări din afara zonei euro nu sunt capabile să absoarbă fonduri europene, atunci destinaţia acestora să fie alta. România are o absorbţie încă foarte mică. Dacă nu ne trezim şi nu facem în aşa fel încât să absorbim cât mai mult şi pe o curbă de creştere semnificativă, ne putem trezi cu amputări severe de fonduri. Am văzut ce acerbă a fost disputa între Parlamentul European şi Consiliu privind bugetul UE pentru 2011.

Procesele descrise mai sus cer răspunsuri la Bucureşti. Fără îndoială că politici economice în UE, care să ajute convergenţa economică, ne-ar fi de mare ajutor. Şi de aceea, trebuie să examinăm cu atenţie propunerile de reformă a guvernanţei economice în UE (cele ale Comisiei, ale task-force-ului Consiliului), "pactul pentru competitivitate", chiar dacă ele privesc în primul rând statele din zona euro. Gradul înalt de euroizare a economiei româneşti aduce constrângeri majore pentru mix-ul de politici interne apropiindu-ne, într-o anumită măsură, de ţări care nu beneficiază de flexibilitatea cursului de schimb ca instrument de ajustare. Dar noi, acasă, se cuvine să ne facem temele: să avem consolidare fiscală care să nu diminueze şansele de creştere durabilă prin scăderea investiţiilor publice sub praguri critice; să avem programare bugetară multianuală care să ţină cont de coordonarea politicilor în UE, inclusiv de cerinţele aşa numitului "semestru economic"(care obligă la o mult mai timpurie şi riguroasă construcţie a bugetului pentru anul următor); să trecem la un model de creştere economică care să stimuleze producţia de "tradeables" (băncile au de jucat un rol cheie aici); să luptăm contra jafului din sectorul de stat, împotriva corupţiei.

Criza alimentară pe glob (care a fost anunţată de evoluţii ale preţurilor la produse de bază în anii 2007-2008) pune în lumină un activ (asset) extraordinar de valoros al României: pământul de bună calitate. Într-un studiu privind reforma bugetului UE, pe care l-am coordonat şi care a fost pus pe site-ul Comisiei în martie 2008, se arată valoarea şi pentru UE a pământului agricol din România. Acesta este un atu pe care trebuie să-l capitalizăm cu îndemânare în obţinerea de fonduri europene, în modernizarea spaţiului rural, în reforma Politicii Agricole Comune.

Cum se iau deciziile în Uniune ne interesează în cel mai înalt grad. Aici este vorba de procesul decizional în sine (dacă se ţine cont de vocile tuturor ţărilor membre) şi de interesele specifice ale unor economii cu probleme structurale, care au de surmontat decalaje economice mari. Prin acest dialog trebuie să evităm ca o parte din fondurile structurale şi de coeziune alocate României să fie reorientate către alte utilizări. Avem nevoie de alianţe strategice în acst scop.

Geometria variabilă face parte din metabolismul Uniunii Europene. Dar accentuarea ei în direcţii necontrolabile, viteze tot mai diferite între grupuri de ţări, creşterea fragmentării economice şi nu numai, pot avea efecte dintre cele mai rele pentru Uniune. România nu trebuie să fie impasibilă faţă de tendinţe negative, un simplu recipient deciziilor care o privesc direct sau indirect.