Opinii

Banca centrala prin prisma teoriei birocratiei. Cum sa decodificam canalele ascunse de comunicare între banca centrală şi lumea politică

Banca centrala prin prisma teoriei birocratiei. Cum sa decodificam canalele ascunse de comunicare între banca centrală şi lumea politică

Autor: Silviu Cerna

06.11.2016, 20:21 647

În ultima vreme, s-au intensificat acuzaţiile la adresa BNR. Aceste acuzaţii vizează, în esenţă, faptul că BNR este preocupată mai mult de avantajele conducătorilor şi angajaţilor săi decât de interesul public şi că aceştia au comis în cursul timpului o serie de greşeli de care nu au fost niciodată traşi la răspundere. Deşi emoţionale şi bazate adesea pe alegaţii neconvingătoare, aceste acuzaţii învederează o problemă reală referitoare la instituţia băncii centrale, şi anume dimensiunea birocratică a comportamentului său. Acuzatorii indignaţi fac însă conducătorii BNR responsabili pentru un fenomen ale cărei cauze trebuie căutate în altă parte. Caracterul birocratic al instituţiei bănci centrale nu este decât o consecinţă şi un simptom al unor lucruri şi schimbări mult mai adânc înrădăcinate.

Unul din aspectele cele mai semnificative ale procesului de elaborare a politicii economice este la ora actuală exercitarea unor responsabilităţi specifice de către organisme mai mult sau mai puţin specializate şi autonome faţă de guvern. Cazul tipic în acest sens este cel al băncii centrale, care, în materie de acţiune monetară şi de supraveghere bancară prudenţială, se bucură, în prezent, de o mare libertate de manevră, deşi, de regulă, capitalul său aparţine - total sau parţial - statului. Într-adevăr, punctul de vedere care a triumfat în urma dezbaterile care au avut loc cu privire la politica monetară în ultimele decenii este că îndeplinirea obiectivelor acestei politici (asigurarea stabilităţii preţurilor, iar, mai nou, asigurarea stabilităţii financiare) necesită independenţa băncii centrale. Deoarece, se spune, majoritatea politicienilor se caracterizează mai degrabă printr-un comportament ghidat de considerente pe termen scurt ("miop"), pe când asigurarea şi menţinerea stabilităţii preţurilor (stabilităţii financiare) necesită o politică pe termen mediu şi lung, este necesar ca deciziile băncii centrale să fie scoase, pe cât posibil, de sub influenţa procesului politic general. Ca urmare, la ora actuală, independenţa băncii centrale este considerată de aproape toţi economiştii o condiţie necesară pentru o politică monetară eficientă, iar legile de organizare şi funcţionare ale unor bănci centrale vechi şi prestigioase (de ex., Banca Angliei) au fost modificate, în ultimele decenii, pentru a satisface această cerinţă. La acestea, se adaugă cazul Băncii Centrale Europene (BCE), care a fost creată de la bun început după modelul celei mai independente bănci centrale din Europa (Bundesbank), ori al băncilor centrale din ţările central şi est-europene, care au fost reorganizate, în general, după modelul BCE. În aceste circumstanţe, BNR se bucură în prezent de o independenţă fără precedent în întreaga sa istorie de peste 130 de ani.

Centre mai mult sau mai puţin asemănătoare cu banca centrală există în toate domeniile acţiunii economice a statului. Unele centre au putere de decizie şi sarcini de administrare a unui anumit patrimoniu, altele au atribuţii de reglementare şi control, iar altele se limitează la rolul de confruntare a proiectelor şi punctelor de vedere. Linia de demarcaţie între aceste organisme este dificil de trasat, deoarece cele din urmă tind şi ele să dobândească atribuţii de intervenţie, ceea ce le îndepărtează de rolul de organisme consultative. În România, de exemplu, există peste 100 de agenţii guvernamentale, la care se adaugă numeroase autorităţi şi instituţii aflate sub control parlamentar. Inutil de adăugat că multe dintre aceste organisme au atribuţii similare, iar unele, probabil, pur şi simplu nu fac nimic. Însă, la fel ca banca centrală, aceste centre constituie o bază de pornire şi un instrument de acţiune în folosul tehnicienilor care le populează.

Funcţionarea centrelor de putere autonome, a căror existenţă nu se limitează la domeniul economic, ridică dificila problemă a laturii morale a politicii economice. Este evident că, în România, aceste centre pervertesc modul de funcţionare a economiei de piaţă, însă, după cum a recunoscut la un moment dat un prim-ministru onest, existenţa şi modul lor de funcţionare rămân adesea necunoscute chiar şi guvernului. Pe de altă parte, rolul şi organizarea lor, modul de numire al conducătorilor, salariile şi celelalte avantaje pe care ei şi le acordă etc., dau naştere adesea la răsunătoare scandaluri de presă.

În acest context, se relevă actualitatea teoriei birocraţiei formulată de M. Weber, care a analizat rolul acestei categorii sociale în procesul de raţionalizare a acţiunii practice care a dus la apariţia civilizaţiei occidentale moderne - proces marcat îndeosebi de naşterea şi dezvoltarea capitalismului. La Weber, termenul „birocraţie” nu are nimic peiorativ, ci desemnează o organizaţie caracterizată prin proceduri, împărţirea răspunderilor, o puternică ierarhizare şi relaţii impersonale. Acest termen se aplică la toate formele de organizare, mai ales la cele asociate cu puterea publică. Cu toate acestea, deosebirea esenţială între o întreprindere privată şi o organizaţie birocratică este că, de regulă, profitul acesteia din urmă nu se repartizează acţionarilor, respectiv contribuabililor, ci rămâne în interiorul structurii birocratice respective pentru a fi împărţit între funcţionari. Caracteristica unei structuri birocratice este, aşadar, "internalizarea profitului".

O aplicaţie modernă a acestei teorii este analiza comportamentului băncilor centrale (iniţiată de K. Acheson şi J. Chant). Obiectul acestei analize este identificarea derapajelor inflaţioniste determinate de comportamentul birocratic al băncii centrale. Cu alte cuvinte, ceea ce se urmăreşte este a şti dacă o gestionare birocratică a ofertei de monedă este preferabilă unui control politic.

Abordările de acest gen se bazează pe două ipoteze: a) birocraţia este „binefăcătoare”, în sensul că urmăreşte realizarea optimului social, adică maximizarea bunăstării sociale; b) birocraţia este „oportunistă”, în sensul că indivizii care o compun sunt motivaţi de buna funcţionare a instituţiei căreia îi aparţin şi/sau de propria lor carieră.

Ipoteza că birocraţia este binefăcătoare reflectă o concepţie normativă cu privire la stat. În această concepţie, statul este o entitate abstractă şi omogenă, al cărei obiectiv este realizarea interesului general al societăţii care i-a dat naştere şi asupra căreia domneşte; după cum s-a spus, statul se comportă ca un „despot luminat”. Şi chiar dacă se constată că statul urmăreşte obiective economice diferite şi adesea contradictorii (stabilitatea preţurilor; ocuparea deplină a mâinii de lucru; echilibrul extern etc.), obiectivele respective sunt considerate expresii ale unui obiectiv fundamental mai general: bunăstarea socială („statul providenţial”, welfare state).

Implicaţia este că această instituţie a statului care este banca centrală este preocupată exclusiv de relizarea obiectivului său specific: menţinerea stabilităţii preţurilor. În continuare, raţionamentul este un silogism: 1) Între independenţa băncii centrale şi stabilitatea preţurilor există, teoretic, legătură; 2) Independenţa băncii centrale înseamnă primatul birocraţiei în raport cu clasa politică; 3) Deci, birocraţia este bine intenţionată.

Mai mult, unii autori (C. Aubin şi J. Lafay) consideră că în materie de politică monetară birocraţia este superioară clasei politice, deoarece conflictele care apar între oamenii politici şi banca centrală sunt determinate cel mai adesea de faptul că - din motive populiste - cei dintâi doresc să ducă o politică monetară relaxată (inflaţionistă), în timp ce - din motive raţionale - banca centrală se opune acestui laxism.

Ipoteza că birocraţia este „oportunistă”, adoptată de unii autori (M. Toma, W. Shughart şi R. Tollison etc.), reflectă o viziune mai pesimistă cu privire la comportamentul băncii centrale. Conform acestor economişti, comportamentul birocratic al băncii centrale influenţează orientarea politicii monetare într-o direcţie inflaţionistă, în timp ce subordonarea acestui comportament unei reguli monetare impuse din exterior duce la o inflaţie scăzută. Exemple binecunoscute de reguli monetare instituite în cursul timpului pentru a limita autonomia băncii centrale sunt: stabilirea cursurilor de schimb pe baza conţinuturilor metalice ale diverselor monede naţionale (sistemul Gold Standard); cursuri fixe, dar ajustabile (sistemul de la Bretton Woods); curs de schimb fix faţă de o monedă "ancoră" (Currency Board); etc.

Trebuie însă subliniat că ipoteza birocraţiei „oportuniste” are sens numai dacă este completată cu supoziţia că profitul băncii centrale poate fi internalizat. Deoarece conducătorii şi angajaţii băncii centrale sunt birocraţi în sensul weberian al termenului, urmărirea interesului lor personal poate determina orientarea politicii monetare. Astfel, „umflarea” cheltuielilor generale ale băncii centrale (salarii, prime, sporuri, diurne, automobile şi sedii luxoase etc.) constituie modalităţi importante de internalizare a profitului, care presează în direcţia creşterii seniorajului şi, deci, a ofertei de monedă.

Cu toate acestea, unii autori (W. Boyes, W. Mounts şi W. Sowell) arată că această ipoteză este valabilă inclusiv în cazul în care internalizarea profitului nu este posibilă. Conform acestor autori, în cazul, de exemplu, al băncii centrale a SUA (Fed), acesta pare mai preocupată de a-şi mări numărul de angajaţi, decât profitul, care este vărsat la bugetul de stat şi, deci, contribuabililor.

Concluzia care se desprinde din aceste analize este că în spatele independenţei legale a băncii centrale se poate ascunde o complicitate politică sau un schimb de privilegii politico-birocratice. De aceea, o direcţie importantă de cercetare la ora actuală este decodificarea canalelor ascunse de comunicare între banca centrală şi lumea politică.

Independenţa băncii centrale nu este, aşadar, scutită de critici. Ca urmare, unii autori contemporani au readus în discuţie problema posibilităţii existenţei unui sistem de alimentare cu monedă a economiei fără bancă centrală (Free Banking).

Silviu CERNA este profesor la Facultatea de Economie şi de Administrare a Afacerilor UNIVERSITATEA DE VEST, TIMIŞOARA

AFACERI DE LA ZERO