Daniel Mazilu şi Bianca Voica, Filip&Company. Programul SAFE, oportunitate majoră, dar cu cerinţe stricte: eligibilitate, control şi lanţuri de producţie sub lupă

1. Contextul privind programul SAFE

Schimbările din mediul de securitate european au scos la iveală o realitate dificilă. Ani de subfinanţare a apărării au lăsat Uniunea Europeană vulnerabilă, cu o industrie fragmentată şi resurse insuficiente. Războiul declanşat de Rusia împotriva Ucrainei, împreună cu poziţiile actuale ale Statelor Unite ale Americii cu privire la NATO, au transformat această vulnerabilitate într-o urgenţă reală, care a impus un răspuns pe măsură.

În acest context, Uniunea Europeană a adoptat Regulamentul (UE) 2025/1106, prin care a instituit programul Security Action for Europe, (în continuare, „Regulamentul SAFE” sau „SAFE”) un instrument financiar conceput pentru a sprijini şi accelera achiziţiile comune de armament.

SAFE, în valoare de 150 miliarde de euro, este primul mecanism financiar de anvergură din cadrul iniţiativei ReArm 2030, lansată de Comisia Europeană, care urmăreşte mobilizarea a aproximativ 800 miliarde euro pentru consolidarea capacităţilor de apărare ale statelor membre. Din fondurile totale ale SAFE, România a primit a doua cea mai mare alocare din UE, în cuantum total de peste 16,6 miliarde euro.

Dincolo de dimensiunea financiară, programul urmăreşte obiective ample, dar în acelaşi timp, SAFE ridică o serie de probleme juridice şi introduce un set de reguli care influenţează direct cine poate participa, în ce condiţii şi cu ce structură industrială.

SAFE nu este doar un nou mecanism de finanţare, ci un instrument care redefineşte criteriile de acces la achiziţiile europene de apărare pentru potenţialii contractanţi, prin condiţii stricte de eligibilitate, control, localizare şi origine a componentelor. În acest context, structura controlului societăţilor interesate, lanţul de aprovizionare şi organizarea capacităţilor de producţie devin elemente-cheie de conformare, nu simple considerente comerciale.

2. Condiţiile de eligibilitate aplicabile operatorilor economici

Din perspectiva operatorilor economici, Regulamentul SAFE introduce condiţii de eligibilitate stricte, care vizează stabilirea şi structura de control a operatorilor, localizarea infrastructurii, instalaţiilor, activelor şi resurselor utilizate, precum şi respectarea unor cerinţe privind originea componentelor produselor finale.

Regula generală privind stabilirea şi structura de control a contractanţilor şi subcontractanţilor implicaţi în proceduri de achiziţie aferente SAFE este stabilită la art. 16 alin. (3) din Regulamentul SAFE. Acest paragraf conţine regula generală, respectiv că operatorii economici implicaţi trebuie să fie stabiliţi şi să aibăstructurile de conducere executivă în Uniune, într-un stat SEE-AELS sau în Ucraina. În plus, aceştia nu trebuie să fie supuşicontrolului unei ţări terţesau a unei entităţi dintr-o altă ţară terţă.

Art. 16 alin. (5) din Regulamentul SAFE instituie o excepţie importantă de la regula generală, permiţând participarea societăţilor controlate din afara Uniunii/SEE-AELS/Ucraina în anumite condiţii. În acest sens, o entitate juridică stabilită în Uniune, dar aflată sub controlul unei ţări terţe sau al unei entităţi dintr-o ţară terţă, poate participa la achiziţiile publice finanţate prin SAFE dacă:

1. a făcut obiectul unei examinări în înţelesul Regulamentului (UE) 2019/452 privind examinarea investiţiilor străine directe şi, dacă este necesar, al unor măsuri de atenuare adecvate, sau
2. oferă garanţii verificate de statul membru în care este stabilită, prin care probează că participarea sa nu contravine intereselor de securitate şi apărare ale Uniunii Europene.

Această derogare poate constitui un cadru favorabil pentru operatorii economici din afara Uniunii care doresc să participe la proiecte finanţate prin SAFE. Relevanţa sa practică depinde însă de modul concret în care aceste două mecanisme, garanţiile şi screeningul investiţiilor străine directe, vor fi aplicate.

Astfel, în ceea ce priveşte conţinutul garanţiilor, art. 16 alin. (6) din Regulamentul SAFE prevede că acestea trebuie să ateste, în special, că:

1. nu se exercită un control asupra contractantului sau subcontractantului într-un mod care să îi restrângă sau să îi restricţioneze capacitatea de a onora comanda şi de a obţine rezultate şi
2. este împiedicat accesul unei ţări terţe sau al unei entităţi dintr-o ţară terţă la informaţii clasificate referitoare la achiziţiile comune, iar personalul implicat deţine autorizaţii de securitate naţională emise de un stat membru.

Acelaşi alineat prevede că garanţiile solicitate de statele membre se pot baza pe un model standardizat furnizat de Comisia Europeană, urmând a face parte din caietul de sarcini al fiecărei proceduri de achiziţie. Totuşi, la data redactării acestui articol, modelul standardizat nu a fost încă publicat de Comisie, iar absenţa poate genera incertitudini semnificative atât pentru operatorii economici, cât şi pentru statele membre. În lipsa unui document oficial, statele membre dispun de o marjă largă de apreciere în evaluarea garanţiilor oferite, ceea ce poate conduce la abordări inconsecvente şi la impredictibilitate pentru operatorii economici implicaţi.

În acest context, mecanismul de examinare a investiţiilor străine directe („screening FDI”) tinde să devină, în practică, opţiunea principală pentru operatorii economici aflaţi sub controlul unor entităţi din afara Uniunii Europene / SEE-AELS / Ucraina. Această tendinţă se explică, în principal, prin faptul că această procedură este deja reglementată şi utilizată în mod curent, atât la nivelul Uniunii, cât şi la nivel naţional.

Spre deosebire de oferirea garanţiilor, pentru care Regulamentul SAFE prevede doar un cadru general şi face trimitere la un model standardizat care nu a fost încă publicat, screeningul FDI funcţionează în baza unui cadru juridic deja funcţional, cu proceduri, autorităţi competente şi criterii de analiză relativ bine definite, oferind astfel un nivel mai ridicat de predictibilitate, chiar dacă implică costuri şi termene suplimentare. În lipsa unor orientări clare privind regimul garanţiilor prevăzute de Regulamentul SAFE, acesta apare, cel puţin în această etapă, ca principalul mecanism prin care se va verifica compatibilitatea operatorilor cu cerinţele de securitate ale Uniunii.

În practică, examinarea unei investiţii nu se limitează la verificări formale. Autorităţile pot analiza structura acţionariatului, influenţa exercitată de entităţi din state terţe, accesul la tehnologii sensibile sau la informaţii clasificate, precum şi rolul operatorului în cadrul proiectului. În funcţie de aceste elemente, pot fi impuse condiţii sau măsuri de atenuare, menite să reducă riscurile identificate.

Importanţa acestui mecanism este accentuată şi de evoluţiile recente de la nivel naţional. Prin modificările aduse de O.U.G. nr. 17/2026, sfera investiţiilor care pot fi supuse examinării Consiliului pentru Examinarea Investiţiilor Străine Directe din România („CEISD”) a fost extinsă semnificativ: pot fi analizate inclusiv investiţiile care nu depăşesc pragul de 5.000.000 euro, dacă sunt de natură să afecteze proiecte sau programe de interes pentru Uniunea Europeană (cum ar fi SAFE). Această excepţie se adaugă celei deja existente anterior modificării, care poate fi de asemenea aplicabilă prin raportare la SAFE: pragul valoric nu trebuie depăşit nici dacă investiţiile vizate pot avea impact asupra securităţii naţionale sau ordinii publice sau prezintă riscuri la adresa acestora.

Proiectele derulate în cadrul SAFE se încadrează într-una din aceste categorii, ceea ce înseamnă că participarea la astfel de proceduri poate atrage, în mod direct, necesitatea unei analize FDI, chiar şi în situaţii în care pragurile valorice nu ar fi, în mod obişnuit, depăşite.

O abordare prudentă presupune, prin urmare, iniţierea unei analize FDI încă din faza incipientă a proiectelor, inclusiv din perspectiva duratei procedurii de screening FDI, a eventualelor condiţionalităţi şi a impactului asupra calendarului de atribuire şi execuţie a contractelor integrate în SAFE. În anumite situaţii, durata şi condiţionalităţile impuse în urma screeningului FDI pot deveni incompatibile cu termenele procedurilor de atribuire organizate prin SAFE, generând riscul excluderii de facto a operatorului, chiar şi în cazul îndeplinirii celorlalte condiţii impuse de autorităţile contractante.

Din perspectiva eligibilităţii materiale, Regulamentul SAFE operează pe trei paliere:

1. localizarea infrastructurii şi a resurselor,
2. posibilitatea limitată de utilizare a resurselor extra-UE; şi
3. plafonarea strictă a componentelor non-europene.

Împreună, acestea transformă eligibilitatea operatorilor economici într-o problemă de arhitectură industrială, nu doar de conformare formală.

Aşadar, Regulamentul SAFE introduce cerinţe stricte referitoare la localizarea infrastructurii şi a resurselor utilizate în cadrul achiziţiilor publice. Astfel, potrivit art. 16 alin. (8) din Regulamentul SAFE, infrastructura, instalaţiile, activele şi resursele contractanţilor şi subcontractanţilor trebuie să fie situate pe teritoriul Uniunii Europene, al statelor SEE-AELS sau al Ucrainei.

Această cerinţă depăşeşte o simplă condiţie formală de eligibilitate şi are implicaţii directe asupra modului în care operatorii îşi organizează capacităţile de producţie şi livrare. În practică, nu este suficient ca entitatea să fie stabilită în Uniune / SEE-AELS / Ucraina, dacă producţia sau elementele esenţiale ale executării contractului sunt externalizate în afara spaţiului eligibil.

Deşi textul permite, în anumite situaţii, utilizarea infrastructurii sau resurselor situate în afara acestor teritorii — în lipsa unor alternative disponibile — această posibilitate rămâne condiţionată de respectarea intereselor de securitate şi apărare ale Uniunii, ceea ce lasă un spaţiu semnificativ de apreciere statelor membre.

În aceeaşi logică, art. 16 alin. (10) introduce o limitare clară privind originea componentelor produsului final, stabilind că ponderea componentelor provenite din afara Uniunii, a statelor SEE-AELS sau a Ucrainei nu poate depăşi 35% din costul estimat al acestora. Totodată, este interzisă utilizarea componentelor provenite din state terţe care contravin intereselor de securitate şi apărare ale Uniunii şi ale statelor membre.

Această cerinţă echivalează, în mod implicit, cu o obligaţie de a asigura un conţinut de cel puţin 65% provenit din „spaţiul european extins”. Din nou, nu este vorba doar despre o regulă tehnică, ci despre un instrument de politică industrială, menit să consolideze baza tehnologică şi industrială de apărare a Uniunii. Pentru operatorii economici, implicaţiile sunt semnificative. Companiile care se bazează pe lanţuri de aprovizionare globale vor trebui să îşi reevalueze structura furnizorilor şi să identifice, acolo unde este posibil, alternative din spaţiul eligibil. În anumite cazuri, acest lucru poate presupune renegocierea contractelor existente, dezvoltarea unor noi parteneriate sau relocarea unor capacităţi de producţie.

3. La ce ar trebui sa se aştepte operatorii economici în următoarea perioadă

În plus faţă de cadrul european, operatorii economici trebuie să aibă în vedere şi modul în care SAFE este implementat la nivel naţional. În România, O.U.G. nr. 62/2025 introduce un element important în cadrul art. 4 alin. (1): Şeful Cancelariei Prim-Ministrului va stabili, prin ordin cu caracter individual, cerinţele de cooperare aferente fiecărui proiect, în acord cu prevederile Instrumentului SAFE.

La acest moment, aceste cerinţe nu au fost încă publicate. Cu toate acestea, având în vedere logica instrumentului şi practica anterioară, este rezonabil să ne aşteptăm ca ele să vizeze aspecte precum desfăşurarea unor operaţiuni de fabricaţie în România, utilizarea de componente produse local, dezvoltarea de parteneriate cu operatori români, crearea de locuri de muncă sau realizarea unor investiţii pe plan naţional.

Din această perspectivă, este important de subliniat că SAFE marchează şi o schimbare de abordare faţă de regimul anterior. Prin O.U.G. nr. 62/2025, achiziţiile realizate în baza Regulamentului SAFE sunt exceptate în mod expres de la aplicarea mecanismului de cooperare tehnologică şi industrială prevăzut de O.U.G. nr. 124/2023 (gestionat de ARCTIS), inclusiv de la obligaţiile asociate acestuia, precum garanţia bancară, penalităţile sau termenele de implementare. În locul acestor mecanisme standardizate, se introduce un sistem mai flexibil, bazat pe cerinţe stabilite de la caz la caz, în funcţie de fiecare proiect.

Pentru operatorii economici, această schimbare implică două consecinţe importante. Pe de o parte, dispare un cadru relativ previzibil, bazat pe reguli şi procente cunoscute. Pe de alta parte, operatorii trebuie să aibă în vedere că aceste cerinţe vor face parte din documentaţia de atribuire. În consecinţă, este esenţial ca acestea să fie analizate atent şi, acolo unde este necesar, clarificate în faza procedurii, prin solicitări adresate autorităţilor contractante. Astfel, lipsa unor clarificări poate conduce la asumarea unor obligaţii dificil de evaluat din punct de vedere economic sau tehnic.

În acelaşi timp, operatorii economici trebuie să urmărească şi evoluţiile de la nivelul Uniunii în ceea ce priveşte deschiderea controlată către state terţe. Regulamentul SAFE prevede că Uniunea poate încheia acorduri bilaterale sau multilaterale, printre altele, cu ţări terţe cu care Uniunea a încheiat un parteneriat în materie de securitate şi apărare pentru a deschide acestor ţări condiţiile de eligibilitate prevăzute în regulament. Primul exemplu concret este acordul cu Canada, aprobat la nivelul statelor membre, prin care aceasta devine ţară terţă care participă la instrumentul SAFE.

Este de aşteptat ca acest model să fie extins şi către alte state, în special cele care au deja parteneriate de securitate şi apărare cu Uniunea Europeană. În consecinţă, operatorii economici trebuie să urmărească nu doar evoluţiile legislative, ci şi aceste iniţiative de cooperare, care pot deschide sau, dimpotrivă, limita accesul operatorilor economici la proiectele SAFE.

Pe plan intern, este de aşteptat ca în viitorul apropiat România să completeze următorii paşi:

1. Stabilirea cerinţelor operaţionale şi de cooperare aferente fiecărui proiect;
2. Transmiterea solicitărilor de oferte de către autorităţile contractante;
3. Întocmirea documentelor de analiză de către Grupul de lucru interinstituţional SAFE;
4. Aprobarea documentelor de analiză de către CSAT;
5. Organizarea procedurilor de achiziţie de către autorităţile contractante, conform prevederilor O.U.G. nr. 62/2025 şi a legislaţiei aplicabile în materie.

Urgenţa la nivel naţional este generată de faptul că în cadrul SAFE statele membre pot desfăşura proceduri de achiziţie pe cont propriu numai dacă atribuie contractele aferente până la data-limită de 30 mai 2026. Ulterior, Regulamentul SAFE obligă statele membre la organizarea de proceduri de achiziţii comune, care să implice mai multe state. Prin urmare, România trebuie să finalizeze toţi paşii de mai sus până la 30 mai 2026 pentru achiziţiile pe care urmăreşte să le desfăşoare fără participarea altui stat membru.

În acest context, participarea la proiecte finanţate prin SAFE presupune o abordare proactivă, în care analiza juridică trebuie integrată încă din faza de structurare a consorţiilor, a lanţurilor de aprovizionare şi a investiţiilor. Pentru operatorii expuşi la control non-UE, evaluarea timpurie a implicaţiilor FDI şi a cerinţelor de localizare devine esenţială nu doar pentru eligibilitate, ci pentru viabilitatea comercială a proiectului în sine.