Slăbiciunile politicilor economice în UE, după adoptarea monedei euro, au cauze instituţionale. Ele au fost puse pregnant în evidenţă de criza financiară din 2008-2009. Modelul Maastricht al uniunii monetare nu poate produce un mix optim de politici monetare şi fiscale. Motive ideologice, dar şi politice, au condus la o arhitectură instituţională inadecvată. Preferinţa ideologică pentru politica monetară în dauna politicii fiscale, la modă la data adoptării Tratatului de la Maastricht, a influenţat decisiv aranjamentul instituţional al eurozonei. A contribuit însă şi reticenţa statelor de a abandona suveranitatea în domeniul bugetar.
Principala problemă a zonei euro este integrarea politicilor fiscale naţionale într-o poziţie europeană coerentă. Integrarea adâncă prin piaţa unică are nevoie stringentă de o politică macroeconomică la nivelul UE. Fluxurile libere transfrontaliere, în special cele financiare, de multe ori speculative, pot produce grave dezechilibre macroeconomice, care nu pot fi controlate eficient de guvernele naţionale.
Pentru atenuarea dezechilibrelor şi rezolvarea crizelor după ce acestea se produc este nevoie de o poziţie fiscală comună pentru eurozonă. Metoda cea mai eficace, mai ales după o criză puternică, este bugetul comun al eurozonei. De altminteri, teoria federalismului fiscal a lui Musgrave (1959) recomandă centralizarea funcţiilor de stabilizare şi redistribuire şi descentralizarea funcţiei de alocare. Stabilizarea la nivel central presupune aşadar un buget comun al eurozonei cu funcţie de stabilizare macroeconomică.
Documente europene timpurii ca Raportul MacDougall (1979) şi Raportul Delors (1989) au atribuit un rol proeminent politicii fiscale. Recent, Olivier Blanchard, fostul economist şef al FMI, în prezent preşedintele prestigioasei Asociaţii a economiştilor americani, a recomandat folosirea impulsului fiscal în UE: fie prin intermediul unui buget comun, de preferat, finanţat prin eurobonduri, fie măcar printr-un instrument de coordonare prin care fiecare ţară s-ar angaja să producă propria sa expansiune fiscală. Pentru acest lucru este însă nevoie de o nouă filozofie pentru regulile fiscale.
De altminteri, există un larg consens între economişti, inclusiv în rândurile Comisiei Europene, pentru un buget comun al eurozonei cu funcţie de stabilizare macroeconomică.
Din nefericire pe partea politică există un blocaj total. Consiliul European / Eurosummit şi Ecofin/Eurogrup, adică şefii de guvern şi stat şi miniştrii de finanţe, au abandonat complet funcţia de stabilizare a bugetului. În schimb, au creat un instrument pentru convergenţă şi competitivitate pe care l-au numit „Instrument bugetar de convergenţă şi competitivitate” (BICC), încercând să creeze impresia că este actul de debut al unui buget comun. În realitate, acest BICC nu are nicio legătură cu bugetul comun de care are nevoie uniunea economică şi monetară, un buget autonom al zonei euro dotat cu o funcţie de stabilizare pentru a amortiza şocurile în cazul unei crize.
Este vorba de o versiune readaptată a unei idei mai vechi a lui Merkel, din 2013, adică un fond care să ofere stimulente financiare pentru reforme (“Vertragspartnerschaften”).
În acest sens, Comisia Europeană a propus la 20 martie 2013 un „Instrument de convergenţă şi competitivitate” (CCI), care nu a avut succes la vremea respectivă. Acum, pentru derutarea publicului, a fost adăugat cuvântul bugetar la CCI, devenind BCCI, adică „Instrument bugetar de convergenţă şi competitivitate”.
Rezultatul negocierilor de până acum nu e surprinzător. Bazele acestui aparent compromis, puternic asimetric, au fost puse încă de Raportul celor 5 preşedinţi (Juncker, Tusk, Dijsselbloem, Draghi şi Schultz) din iunie 2015, cum am subliniat în articolul din Ziarul Financiar din 3 noiembrie 2017: „Vraja pieţelor şi iluzia bugetului comun în reforma uniunii economice şi monetare”.
Raportul rezolva încă din 2015 disputa între adepţii reducerii riscurilor şi cei ai partajării riscurilor, dispută cunoscută şi ca Uniunea stabilităţii versus Uniunea fiscală. Uniunea stabilităţii înseamnă bazarea aproape exclusiv pe pieţe pentru stabilizarea macroeconomică. Reducerea riscurilor se face prin disciplina pieţelor care semnifică capacitatea acestora de a penaliza guvernele indisciplinate prin rate mai mari ale dobânzilor. Singura intervenţie admisă este prin politica monetară care urmăreşte un singur obiectiv: stabilitatea preţurilor. În schimb, Uniunea fiscală ar presupune existenţa unei intervenţii publice europene pentru stabilizarea macroeconomică prin intermediul unui buget comun.
Amintesc că foaia de drum propusă de Raportul celor 5 preşedinţi presupune realizarea următoarelor etape:
1. Realizarea unor zone-tampon fiscale la nivel naţional, o variaţiune a austerităţii, pentru a fi folosite în caz de şoc economic advers – instrument public naţional;
2. Realizarea, prin reforme structurale, a unor pieţe capabile să absoarbă şocurile economice (elasticitatea adecvată a economiilor) – instrument privat naţional;
3. Realizarea uniunii pieţelor de capital care să realizeze partajarea privată a riscurilor– instrument privat european;
4. Realizarea unui buget comun / capacitate fiscală comună, destinat să intervină doar în cazuri extreme, adică şocuri economice severe, fără transferuri fiscale permanente, cu menţiunea că această ultimă etapă este condiţionată de realizarea primelor etape – instrument public european.
Abandonul funcţiei de stabilizare a bugetului comun al zonei euro de către Eurosummit, în decembrie 2018, la propunerea de facto a Eurogrupului, dominat de Noua Ligă Hanseatică (numită aşa informal pe culoarele puterii de la Bruxelles), condusă de Olanda, este rezultatul logic şi previzibil al propunerilor din Raportul celor 5 preşedinţi, încă din 2015.
Iluzia unui buget comun consistent, de câteva sute de miliarde de euro, a fost întreţinută în tot acest timp prin discursuri frumoase despre renaşterea europeană de către Macron. Alianţa ţărilor din sud, în fruntea cărora s-a aşezat Macron, a fost însă de la bun început firavă, fără o strategie clară, spre deosebire de Noua Ligă Hanseatică.
De altminteri, drumul renunţărilor şi cedărilor lui Macron de la discursurile înflăcărate, din 2016-2017, despre bugetul comun este destul de limpede. Declaraţia franco-germană de la Meseberg, din 19 iunie 2018, e elocventă: „Scopul bugetului eurozonei este competitivitatea şi convergenţa, care vor fi realizate prin investiţii în inovare şi capital uman.”
În privinţa stabilizării, Declaraţia de la Meseberg promite doar că Franţa şi Germania „vor examina tema Fondului european de şomaj pentru stabilizare, în cazul unor crize severe, fără transferuri.”
După cedarea la Eurosummit-ul din decembrie 2018, lucrurile au devenit şi mai clare: nicio funcţie publică de stabilizare fiscală la nivel european.
Mai mult, în documentul intitulat “term sheet”, adoptat de Eurogrup, la 13 iunie 2019, se remarcă alte renunţări faţă chiar de documentele franco-germane mai recente, o cedare completă în faţa Noii Ligi Hanseatice, în spatele căreia s-a ascuns şi Germania lui Merkel.
Astfel, o cedare importantă este acceptarea ca BICC să fie parte a bugetului UE. Cum spune Guntram Wolff de la think tank-ul Bruegel, „aşa numitul buget al eurozonei este o variaţiune a bugetului pentru fondurile structurale.” Mai mult, fondurile pentru convergenţă nu sunt nici măcar îndreptate spre ţările care au cea mai mare nevoie: „Fondurile disponibile per ţară ar trebui să se afle în marja acceptabilă a contribuţiei acelei ţări.” Adică, principiul contabil al lui „juste retour”, criticat de altfel şi de Comisia Europeană.
O a doua cedare majoră este renunţarea la ideea unui acord interguvernamental de care ar fi nevoie pentru a aduce resurse financiare suplimentare la acest buget din afara Cadrului financiar multianual. Or, bugetul despre care se vorbeşte acum, de 17 miliarde de euro pentru 7 ani pentru 19 ţări ale eurozonei, este complet insuficient pentru orice stabilizare macroeconomică.
În documentul “term sheet” se menţionează că „instrumentul va consolida UEM prin sprijinirea unui grad mai ridicat de convergenţă şi competitivitate în cadrul eurozonei şi pentru ţările participante, astfel contribuind la coeziunea de ansamblu a Uniunii. Va ajuta la consolidarea creşterii potenţiale şi la îmbunătăţirea rezilienţei (capacitatea de a răspunde la şocuri economice) şi a capacităţii de ajustare a economiilor, precum şi a mecanismelor de guvernanţă economică.”
Propunerea schimbă de fapt întreaga filozofie a conceptelor de convergenţă, coeziune şi stabilitate. Concentrarea pe reformele structurale, identificate în cadrul Semestrului european, sugerează că obiectivul este de fapt convergenţa modelelor de creştere economică către acelea identificate ca fiind cele mai performante. Nicio legătură cu reducerea decalajelor economice şi sociale. E vorba de un tip de convergenţă structurală, care ar produce automat stabilizarea, reducând riscurile şocurilor asimetrice. Sunt ignorate complet efectele fluxurilor transfrontaliere care pot produce instabilitate dincolo de capacitatea statelor de a o controla.
Iar coeziunea devine o responsabilitate pur naţională, nu europeană: “Coeziunea în întreaga eurozonă necesită strategii naţionale dedicate, cuprinzând investiţii publice, precum şi reforme destinate să îmbunătăţească competitivitatea şi convergenţa” (Instrumentul bugetar al eurozonei – posibile căi de urmat după Eurosummit-ul din decembrie 2008 – document franco-german din 21 februarie 2019).
Guvernul olandez, care conduce informal Noua Ligă Hanseatică, respinge de altfel complet ideea partajării riscurilor, considerând că „solidaritatea necesită responsabilitate”, iar „moneda unică ar trebui să ne aducă tuturor mai multă prosperitate şi nu redistribuirea prosperităţii existente.”
În concluzie, reforma uniunii economice şi monetare se reduce la 3 chestiuni:
- Utilizarea pieţelor, care prin natura lor sunt pro-ciclice şi produc endogen instabilitate, pentru stabilizarea economiilor lovite de şocuri severe. Pieţele pro-ciclice sunt invitate aşadar să fie simultan anti-ciclice;
- Transferul integral al responsabilităţii la statele membre, la nivel european rămânând doar instrumente de stimulare a reformelor structurale necesare pentru realizarea stabilităţii prin pieţe şi instrumente de constrângere pentru cei care nu se aliniază la această nouă filozofie economică;
- O strategie de comunicare care să prezinte drept lucruri realizate instrumente sau politici care de fapt nu există sau au un obiectiv opus celui enunţat. De exemplu, Bruno Le Maire, ministrul de finanţe francez, a prezentat noul „Instrument bugetar pentru convergenţă şi competitivitate”, drept un acord istoric şi o minirevoluţie!!
Criza viitoare este după colţ. Probabil, în 2021, după realegerea lui Trump. Am avea nevoie stringentă de instrumente europene pentru a ne lupta eficient cu ea. Unul dintre ele este bugetul comun cu funcţie de stabilizare macroeconomică. Deşi există un larg consens între economişti pentru o formă sau alta a uniunii fiscale, liderii politici au pierdut cu desăvârşire simţul urgenţei.
Ne aşteaptă, mai mult ca sigur, utilizarea din nou a politicii de devaluare internă pentru combaterea crizei viitoare, prin reducerea drastică a cheltuielilor publice şi a salariilor, o reţetă falimentară social şi economic a macroeconomiei austerităţii care domină în continuare, din păcate, în UE, în ciuda pagubelor uriaşe pe care le-a produs.
Andrei Mocearov, doctor în economie
