La nivel global, evoluăm gradual în direcţia convieţuirii cu acest virus care a determinat modificări importante în existenţa noastră. Un impact semnificativ al pandemiei a fost resimţit în calitatea vieţii oamenilor, dar sectorul de activitate unde s-a înregistrat presiunea cea mai intensă a fost sistemul de sănătate.
De aceea, privind în urmă, acţiunile autorităţilor pot fi considerate ca fiind canalizate pe două direcţii principale: pe de o parte să contracareze apariţia infecţiilor şi să limiteze viteza de răspândire virusului, iar pe de altă parte să amelioreze efectele economice negative asupra oamenilor şi companiilor. Din păcate, prima categorie de măsuri a condus la şocuri globale de aprovizionare, în special în producţie, iar blocajele şi alte măsuri de izolare au cauzat perturbări pe scară largă a afacerilor. Pandemia a dus la apariţia unei crize economice şi financiare care este probabil să aibă repercusiuni structurale pe termen lung şi a scos la iveală fragilitatea societăţii globale.
Statistic, economia mondială şi-a revenit puternic la începutul anului 2021 de la nivelurile scăzute provocate de evoluţia primelor valuri ale pandemiei, dar spre sfârşitul perioadei a încetinit din cauza noilor variante de virus şi a noilor focare apărute, a blocajelor în lanţul de aprovizionare, a penuriei de forţă de muncă şi a evoluţiei în salturi a procesului de vaccinare.
Este firesc ca atunci când există o ameninţare la adresa sănătăţii şi siguranţei personale, aşa cum este pandemia de COVID 19, să existe o reacţie din partea societăţii, deoarece oamenii îşi adaptează obiceiurile şi comportamentul, îşi redefinesc stilul de viaţă. Unele noţiuni şi valori larg îmbrăţişate în trecut suferă modificări în perioadele de criză. Acest lucru duce la dezbateri şi preocupări profunde în cadrul societăţii referitor la calea de urmat şi la valorile care trebuie respectate. În astfel de situaţii, cristalizarea noilor abordări şi uzanţe nu este un proces facil şi liniar, ci este marcat de intense căutări, sincope, piste false, eşecuri de etapă, dar siguranţa şi sănătatea semenilor trebuie să fie aşezate pe primul plan.
Impactul combinat al pandemiei şi al măsurilor luate pentru controlul evoluţiei acesteia, precum şi pentru limitarea efectelor negative asupra populaţiei şi a economiei a produs modificări atât pe partea cererii, cât şi a ofertei de bunuri şi servicii. Mai mult, aceste efecte au fost diferite în timp. Astfel, pe perioada restricţiilor de mobilitate cererea a fost mai redusă, iar oamenii care au putut să-şi conserve veniturile (urmare şi a măsurilor guvernamentale de suport) au economisit mai mult.
Ulterior, în perioadele de relaxare a restricţiilor de pe parcursul anului trecut, economisirea suplimentară generată anterior a alimentat o creştere semnificativă a cererii. Concomitent, aceleaşi restricţii au determinat însă întârzieri şi disfuncţionalităţi importante în lanţurile de distribuţie precum şi funcţionarea la capacitate mai redusă a facilităţilor de producţie. De asemenea, costurile de realizare ale multor bunuri şi servicii au crescut din cauza cheltuielilor suplimentare pe care producătorii şi prestatorii le-au suportat legat de distanţarea socială la locul de muncă şi de măsurile sanitare de prevenţie. Ulterior, costurile au fost sensibil amplificate şi de şocul preţurilor la combustibili şi energie. Ca şi în cazul cererii, şi efectele pe partea ofertei au evoluat diferit în timp şi au avut un grad redus de predictibilitate.
Elementele prezentate succint mai sus determină în prezent o combinaţie nocivă pentru economie şi societate cu care aceasta nu a mai fost confruntata serios din anii 1970: riscuri de încetinire a creşterii economice (mai ales pe seama alternanţei valurilor pandemice, impredictibilităţii ridicate şi a epuizării cererii suplimentare determinate de economisirea crescută din perioada restricţiilor severe de mobilitate), concomitent cu un nivel ridicat al inflaţiei (generată în mare proporţie de factori plasaţi în afara influenţei politicii monetare).
Pentru că ne aflăm într-o situaţie în care atât cererea cât şi oferta sunt afectate, ieşirea din criza complexă pe care o traversăm necesită coordonarea tuturor politicilor publice. Aşa cum ştim, politica monetară acţionează asupra cererii pe termen scurt şi nu influenţează oferta. Politica fiscală afectează cererea agregată prin modificări ale cheltuielilor guvernamentale şi ale impozitării. Aceşti factori influenţează ocuparea forţei de muncă şi veniturile gospodăriilor, care apoi acţionează asupra cheltuielilor de consum şi investiţiilor.
Totodată, nivelul impozitării poate influenţa dorinţa de a munci , iar cheltuielile guvernamentale pentru sănătate, educaţie şi formare ar putea stimula productivitatea muncii pe termen lung, având astfel un impact şi pe partea ofertei. Totuşi, cele mai relevante pentru stimularea ofertei sunt reformele structurale despre care se vorbeşte atât de mult, care se circumscriu la rândul lor mixului de politici economice.
În literatura de specialitate anterioară crizei recente, mulţi autorilor preocupaţi de teoria mixului de politici apreciază (din diferite perspective) că un mix bun funcţionează numai dacă instrumentele independente sunt controlate de factorii de decizie independenţi. Necesitatea de a avea instrumente independente, dedicate fiecare unor obiective specifice şi acţionate de autorităţi ce au independenţă în decizie pentru atingerea acestora nu trebuie însă să împiedice cooperarea şi să conducă la a ignora efectele reciproce ale politicilor (determinate de externalităţile pe care acestea le generează). Realitatea ne-a demonstrat că în situaţii excepţionale, un regim temporar de strânsă coordonare este cel mai adecvat pentru un răspuns rapid la şocuri neanticipate, mai ales atunci când acestea sunt exogene. La fel de adevărat este însă că ieşirea dintr-un astfel de regim poate fi problematică şi trebuie neapărat să fie credibilă pentru pieţe.
Luate separat, nici relaxarea monetară şi nici sprijinul fiscal nu ar fi fost suficiente pentru a amortiza şocul, atunci când a lovit criza COVID-19, iar derularea foarte rapidă a evenimentelor făcea imposibilă utilizarea unor politici structurale la nivel microeconomic. Astfel, autorităţile monetare şi cele fiscale au trebuit să îşi unească forţele pentru a oferi sprijinul macroeconomic necesar, estompând graniţele tradiţionale dintre intervenţiile monetare şi cele fiscale. Politica macro-prudenţială a jucat la rândul său un rol important. Acum când provocările economice s-au schimbat, mixul de politici este în continuare extrem de necesar şi, în plus, trebuie să includă şi partea structurală pentru a putea compensa mai bine evoluţiile negative pe partea ofertei. O astfel de coordonare monetar-fiscală poate funcţiona numai dacă credibilitatea angajamentelor faţă de obiectivele dorite pe termen lung – creştere sănătoasă în condiţii de stabilitate a preţurilor şi sustenabilitatea datoriei publice – este păstrată şi susţinută de un cadru instituţional rezistent. Deoarece coordonarea monetară-fiscală eficientă are limitele ei, reconstruirea spaţiului de politici, atât în domeniul fiscal cât şi monetar este o prioritate.
Daca ne referim la politica monetară, contextul a reclamat o reacţie imediată şi hotărâtă la izbucnirea crizei pandemice, justificând ulterior continuarea ajustării conduitei acesteia într-o manieră prudentă. Măsurile de politică monetară au fost esenţiale pentru calmarea tensiunilor financiare generate de şocul pandemic şi au permis funcţionarea fluentă a pieţei monetare şi a altor segmente ale pieţei financiare, în vederea finanţării în bune condiţii a economiei reale şi a cheltuielilor bugetare.
În perspectivă, politica monetară va continua să urmărească menţinerea stabilităţii preţurilor pe termen mediu corespunzător ţintei staţionare de inflaţie, într-o manieră de natură să susţină redresarea economiei în contextul procesului de consolidare fiscală şi în condiţii de protejare a stabilităţii financiare.
Implicaţiile dozajului de măsuri este semnificativ pentru succesul acţiunii coordonate a politicii monetare şi a politicii fiscale, în sensul de a menţine stabilitatea macro-financiară (implicit a preţurilor şi controlul inflaţiei) fără a afecta semnificativ creşterea economică în decelerare vizibilă. Şi din această perspectivă, decidenţii sunt obligaţi la un „balancing act” foarte delicat. Să ne amintim că în urmă cu nu mai mult decât un an încă circulau foarte multe opinii ale unor economişti cunoscuţi care afirmau că statul trebuie să profite de nivelul redus al dobânzilor de la acea vreme, care se anticipa atunci că îşi va menţine acest nivel pentru o perioada considerabilă de timp, pentru a se împrumuta şi a utiliza resursele în vederea stimulării creşterii economice. Iată că de atunci datoriile publice au crescut accelerat pretutindeni în lume, iar acum inflaţia în creştere pune presiune ascendentă pe dobânzi şi face povara datoriei publice tot mai apăsătoare, limitând spaţiul politicii fiscale şi riscând să contribuie indirect la descurajarea creşterii economice. Într-un astfel de context, cu cât politica monetară acţionează mai amplu pentru combaterea inflaţiei, cu atât consolidarea fiscală trebuie să fie mai convingătoare pentru investitori, astfel încât să ofere acestora perspectiva unei curbări a creşterii datoriei publice tot mai costisitoare şi menţinerea unui nivel sustenabil ca pondere în PIB. Asta ar face ca, de fapt, ambele politici să acţioneze cu o amploare importantă în sensul descurajării cererii, punând în pericol creşterea atât de necesară în ecuaţia refacerii economiei, a îmbunătăţirii echilibrelor macroeconomice, a ameliorării problemelor structurale etc.
Din punctul de vedere al politicii fiscale, până la declanşarea crizei pandemice, problematicile care erau dezbătute vizau cu precădere măsurile pro-ciclice, creşterea deficitului de cont curent şi evoluţia datoriei externe. Ulterior, accentul a fost pus pe necesitatea implementării măsurilor de relansare economică, simultan cu cele de consolidare fiscală.
După cum se ştie, consolidarea fiscală constituie o componentă foarte importantă pentru asigurarea sustenabilităţii finanţelor publice şi, implicit, a stabilităţii macroeconomice, dar şi una dintre marile provocări în contextul actual, marcat de necesitatea identificării unui echilibru între nevoia reală şi presantă de ajustare fiscală şi imperativul de a sprijini în continuare recuperarea economică.
Foarte importantă din această perspectivă este continuarea traiectoriei de ajustare graduală a deficitului bugetar către ţinta stabilită de reglementările europene, lucru foarte greu de realizat de altfel, respectiv atingerea unui nivel inferior limitei de 3% din PIB până la finele anului 2024, ceea ce va permite ieşirea de sub incidenţa procedurii de deficit excesiv, fără însă a aduce atingere perspectivelor de redresare a economiei în actualul context pandemic.
Câştigarea unui spaţiu important de manevră a politicii fiscale prin reducerea deficitului bugetar încă din anul acesta apare ca fiind o alegere firească, chiar în condiţiile continuării aplicării şi în 2022 a clauzei derogatorii generale din Pactul de stabilitate şi de creştere, fiind de aşteptat ca aceasta să fie dezactivată din 2023.
Cu toate că sprijinirea economiei şi a sistemului de sănătate continuă să fie prioritară în circumstanţele specifice actuale, paradigma politicii fiscale trebuie reconsiderată pe măsură ce impactul pandemiei se atenuează, în sensul reorientării acesteia de la măsuri cu caracter urgent şi excepţional care să răspundă provocărilor generate de criza sanitară către obiective orientate spre reforme structurale, care să contribuie la transformarea economiei româneşti într-o economie rezilienţă şi robustă, favorabilă incluziunii.
Banii europeni constituie o sursă de finanţare care degrevează bugetul naţional, astfel încât absorbţia fondurilor europene reprezintă un element de bază pentru asigurarea sustenabilităţii fiscal-bugetare, pentru dezvoltarea economiei şi a societăţii româneşti. Aşa cum am mai afirmat şi în alte rânduri, fondurile europene ar trebui orientate cu precădere spre investiţii care să favorizeze dezvoltarea economică, precum cele care sprijină digitalizarea sau tranziţia verde, reformele structurale, inclusiv în domeniul finanţelor publice, pentru eficientizarea cheltuielilor şi îmbunătăţirea gestionării resurselor publice.
Eforturile de consolidare fiscală şi de creştere a sustenabilităţii bugetare pentru asigurarea unor finanţe publice sănătoase trebuie susţinute totodată şi de alte reforme fiscal-bugetare şi economice menite să asigure convergenţa reală a României cu economiile dezvoltate din Uniunea Europeană în special în domenii precum administraţia fiscală, guvernanţa companiilor cu capital de stat, sistemul public de pensii sau sistemul salarial al personalului bugetar.
Consolidarea fiscală necesită multe reglaje fine aplicate tuturor categoriilor de venituri şi cheltuieli bugetare, dar în esenţă ea este rezultatul efortului de a reduce considerabil dinamica cheltuielilor în raport cu creşterea veniturilor. Este nevoie, printre altele, de pragmatism şi obiectivitate încă din etapa de construcţie a bugetului şi ulterior a rectificărilor acestuia, astfel încât ipotezele privind evoluţia economiei şi capacitatea de utilizare de către ordonatorii de credite a fondurilor alocate să fie cât mai realiste.
Vom avea probabil anul acesta o creştere economică reală de cel puţin 3-4 procente, ceea ce oferă condiţii favorabile consolidării fiscale pentru că aduce premise pentru sporirea veniturilor chiar şi în absenţa unor majorări de taxe şi impozite, dacă sunt avute în vedere aspecte precum: reducerea evaziunii fiscale, creşterea bazei de impozitare, ameliorarea gradului de conformare fiscală şi îmbunătăţirea eficienţei colectării veniturilor la bugetul de stat.
Într-o astfel de perspectivă privind creşterea economică, consolidarea nu presupune neapărat reducerea cheltuielilor publice, putându-se avea în vedere eficientizarea calitativă a acestora, context în care s-ar putea identifica spaţiu de manevră chiar pentru o creştere rezonabilă şi justificată a cheltuielilor, cu condiţia ca dinamica lor să fie considerabil mai redusă comparativ cu cea aferentă veniturilor, iar accentul să fie pus pe amplificarea factorului de multiplicare în economie.
Câteva direcţii de acţiune pentru continuarea consolidării fiscal-bugetare, care să contribuie la redresarea şi dezvoltarea economiei pe baze sustenabile, ar putea viza:
- creşterea colectării veniturilor fiscale, prin: reducerea evaziunii fiscale; digitalizarea proceselor de activitate şi asigurarea de servicii electronice de calitate, cu scopul îmbunătăţirii conformării fiscale şi creşterii eficienţei coletării; reducerea sarcinilor administrative şi simplificarea obligaţiilor fiscale; o eficienţă îmbunătăţită în colectarea impozitelor şi scăderea decalajului fiscal;
- eficientizarea şi transparentizarea cheltuielilor publice, prin: eliminarea risipei bugetare; alocarea resurselor în funcţie de indicatori de rezultat; reorientarea cheltuielilor aferente investiţiilor publice prin trecerea de la investiţiile finanţate din surse naţionale la investiţii finanţate din fonduri europene; întărirea guvernanţei corporative a companiilor de stat; orientarea resurselor către investiţii în infrastructură, agricultură, dezvoltarea rurală, sistemul energetic, tehnologia avansată, tranziţia verde şi cea digitală;
- îmbunătăţirea predictibilităţii politicilor fiscale, obiectiv important pentru susţinerea mediului de afaceri în contextul economic foarte dificil, atât pe plan intern cât şi extern.
Tot în materie de politică fiscală, din perspectiva datoriei guvernamentale, după ce în perioada 2020-2021 ponderea acesteia în PIB s-a majorat considerabil pe fondul efectelor adverse asociatei crizei sanitare, ajungând la valori apropiate de 50% (în creştere cu peste 10 puncte procentuale comparativ cu perioada 2016-2019), pentru menţinerea acestui indicator la un nivel sustenabil se impune atenuarea dinamicii acesteia, prin perfecţionarea instrumentelor de management al datoriei publice, dar şi asigurarea faptului că îndatorarea suplimentară trebuie să aibă în corespondenţă schimbări structurale ale economiei, care să permită în viitor achitarea datoriilor fără sacrificii pentru generaţiile care urmează.
În contextul celor menţionate, alături de consolidarea fiscal-bugetară, deosebit de importante din perspectiva conduitei şi implementării politicii monetare sunt reformele structurale. De asemenea, este esenţial nivelul de absorbţie a fondurilor europene alocate României, în condiţiile în care un mix coerent de politici macroeconomice care să sporească potenţialul de creştere a economiei şi să întărească rezilienţa faţă de evoluţii adverse este esenţial pentru continuarea redresării pe baze sustenabile a economiei.
Pe măsură ce riscurile pentru sănătate se reduc, măsurile de politică economică ar trebui să treacă de la un regim de urgenţă la obiective orientate spre redresare durabilă şi favorabilă incluziunii.
Prioritizarea orientării fondurilor europene trebuie canalizată către investiţii care să stimuleze creşterea economică, în special către cele care sprijină tranziţia verde şi digitală, către reformele fiscal-bugetare structurale, inclusiv în vederea unei gestionări de calitate a resurselor în domeniul finanţelor publice şi a eficientizării şi transparentizării cheltuielilor publice. Pentru asigurarea unei dezvoltări economice sustenabile, trebuie optimizată structura cheltuielilor bugetare, în special a investiţiilor publice, prin realizarea unei treceri treptate de la investiţiile finanţate din surse naţionale la investiţii finanţate din fonduri europene.
Pentru exemplificare, suma aferentă implementării PNRR este de 29,18 mld. euro, fiind formată din sprijin financiar nerambursabil în valoare de aprox. 14,24 mld. euro şi împrumuturi în valoare de aprox. 14,94 mld. euro. Partea de pre-finanţare reprezintă echivalentul a 13% din suma totală alocată României, respectiv cca. 3,79 mld. euro, sumă formată din 1,85 mld. euro aferentă părţii de granturi şi 1,94 mld. euro, aferentă părţii de împrumururi. Sectoarele care vor beneficia de cea mai importantă susţinere financiară prin PNRR sunt transporturile (7,62 mld. euro), educaţia (3,60 mld. euro), sectorul privat, cercetarea, dezvoltarea şi inovarea (2,55 mld. euro) şi sănătatea (2,45 mld. euro).
Investiţiile şi reformele cuprinse în PNRR sprijină tranziţia verde şi cea digitală, contribuie la soluţionarea eficace a provocărilor identificate în cadrul Semestrului European şi consolidează potenţialul de creştere, crearea de locuri de muncă şi rezilienţa economică şi socială a României. Totodată, planul abordează şi o parte semnificativă din provocările structurale mai vechi care au rămas nesoluţionate, astfel cum au fost identificate în recomandările relevante specifice adresate României de către Consiliu în 2019 şi în 2020.
Pentru facilitarea tranziţiei verzi, PNRR alocă 57% din total măsurilor de sprijinire a obiectivelor de mediu (de exemplu, pentru modernizarea sistemului căilor ferate 3,9 mld. euro, pentru mobilitatea urbană 1,8 mld. euro, pentru producerea de energie verde 0,85 mld. euro, pentru eficientizarea energetică a clădirilor 2,7 mld. euro, pentru protecţia mediului şi a biodiversităţii 1,1 mld. euro). În vederea asigurarea tranziţiei digitale, PNRR alocă 21% din total unor măsuri de sprijinire a acestui proces, precum digitalizarea administraţiei publice (1,5 mld. euro), a sistemului de sănătate (0,47 mld. euro) şi a sistemului de educaţie (0,88 mld. euro).
Aceste obiective sunt sprijinite de politicile la nivel european, inclusiv pe termen scurt. Astfel, una dintre cele trei direcţii majore ale Preşedinţiei franceze a Consiliului Uniunii Europene este un nou model european de creştere – în domeniul economic şi social, demersurile aferente acestei direcţii având în vedere cu precădere obiectivele privind schimbările climatice, tranziţia digitală şi stimularea inovării, procese care sunt direct legate de creşterea economică şi de capacitatea de a crea locuri de muncă de calitate şi mai bine plătite.
Deşi ideile prezentate mai sus nu sunt neapărat noi, implementarea lor nu este un drum deloc facil. În realitate, acest „balancing act” este un proces continuu, pe care suntem nevoiţi să îl parcurgem pas cu pas, din aproape în aproape, ajustând mereu pe parcurs pentru că nivelul de impredictibilitate al evoluţiilor economice rămâne ridicat. Mai mult, anumite soluţii din zona politicii fiscale şi reformelor structurale necesită sprijin politic consistent şi de durată pentru a fi aplicate. Într-un articol publicat în luna noiembrie a anului trecut, Claudio Borio (Banca Reglementelor Internaţionale) şi coautorul său argumentau că politicile monetare şi fiscale, ca funcţii ale statului necesar a fi corelate, se confruntă cu o provocare dublă, pe termen lung. Pe de o parte ele trebuie să recapete spaţiul de manevră pentru a-şi putea îndeplini în mod eficient rolul de macrostabilizare, iar pe de altă parte, odată ce aceste marje de siguranţă sunt restabilite, politicile trebuie să rămână ferm într-un „coridor de stabilitate”.
Echilibrul alegerii economice trebuie sa fie însoţit de consistenţa viitoare a politicilor publice, fără de care alegerea de azi nu va da roade mâine, aşa cum este de dorit. Un vechi proverb chinezesc spune că „evenimentele viitoare îşi aruncă umbra înaintea lor” şi poate tocmai de aceea, privind atent spre viitor, ne va fi mai uşor să luăm deciziile necesare azi.
