Opinie Adrian Vasilescu, BNR: Natura juridică a avizelor pentru legile bancare: sunt obligatorii sau consultative?

E lege. Şi dacă e lege, nu încap discuţii; se execută. Aşadar, ori de câte ori, în Parlamentul României, ajunge proiectul unei legi bancare, ca document al guvernului ori ca iniţiativă parlamentară, intervine cerinţa solicitării a două avize: unul de la Banca Naţională a României şi altul de la Banca Centrală Europeană. Cerinţele legale, în privinţa celor două avize, sunt clare. În schimb, pe de o parte în dezbaterile publice din acest an, pe de altă parte în aplicarea legii, în cazuri recente, au ieşit la iveală multe confuzii. O întrebare, fie că e rostită apăsat, fie că reiese din practica legiferării, în cazul legilor ori al ordonanţelor de urgenţă ale guvernului, merită să primească răspuns. Şi anume: care este natura juridică a acestor avize – sunt obligatorii ori doar consultative?

Ce spune legea? Legea română, în primul rând. Voi defalca în părţile componente, spre o mai bună înţelegere, articolul 3, alineatul (2), din Legea 312/2004:

1) „orice proiect de act normativ al autorităţilor publice centrale“;

2) dacă, bineînţeles, „priveşte domeniile în care Banca Naţională a României are atribuţii“;

3) „va fi adoptat după ce în prealabil s-a solicitat avizul Băncii Naţionale a României“;

4)  „avizul va fi transmis în termen de cel mult 30 de zile de la solicitare“.

Iar atribuţiile BNR nu sunt lăsate la liberă interpretare; sunt prevăzute expres de lege. Şi dacă, în cea mai mare parte, aceste atribuţii sunt legate de domenii specializate – politica monetară, politica de curs de schimb, autorizarea, reglementarea, supravegherea etc. – una dintre ele (prevăzută la art. 2, litera b şi în alte trei articole) acoperă practic întreaga activitate bancară. Am în vedere „asigurarea stabilităţii financiare“. Prin urmare, cum întreaga activitate bancară este legată de stabilitatea financiară, orice proiect de lege sau de OUG, dacă se referă la sistemul bancar, trebuie să primească avizul BNR.

Dar ce regim juridic are acest aviz? Legea e clară: 1) solicitarea în prealabil a avizului BNR este obligatorie; 2) aşteptarea acestui aviz timp de 30 de zile este, de asemenea, obligatorie. După ce însă este primit avizul, ce face legiuitorul? Potrivit unor opinii, legea are o scăpare: nu a precizat dacă avizul este obligatoriu sau consultativ. Nu cred că aşa stau lucrurile. Dimpotrivă, consider că avem de-a face cu un caz de înţelepciune a legii. Dacă s-ar fi prevăzut că avizul e obligatoriu, ar fi fost prea mult. BNR ar fi putut bloca procesul de legiferare. Dacă se consfinţea că este consultativ, ar fi fost prea puţin. În sensul că legiuitorul l-ar fi putut arunca la coş. Aşa însă, devin obligatorii atât aşteptarea timp de 30 de zile a avizului, cât şi analiza aprofundată a acestui aviz. Şi, desigur, motivarea unui eventual refuz.

Cât priveşte avizul Băncii Centrale Europene, esenţa este asemănătoare, dar intervin mai multe nuanţe. Desigur, BCE trebuie să fie consultată înaintea demarării, în comisiile de specialitate ale primei camere sesizate, a dezbaterii proiectului unei legi bancare. „Trebuie“ exprimând o obligaţie. Avizul trebuie cerut, şi nu oricum, ci într-un timp rezonabil, ceea ce presupune grija de a fi asigurat şi răgazul efectiv ca documentul să fie analizat, să fie emise puncte de vedere şi, apoi, să fie confruntate cu autorităţile române.

Cuvântul „consultare“, ce apare în documentele UE, ar putea fi totuşi interpretat ca având un sens opţional? Nicidecum. Articolul 282, alineatul 5, din Tratatul Uniunii, atrage atenţia că Banca Centrală Europeană este consultată asupra oricărui proiect de reglementare la nivel naţional privind sistemul bancar; şi că poate emite avize.

Textul din Tratat este fără dubii: BCE este consultată! Fără să consfinţească dacă această consultare este obligatorie sau facultativă. Cât priveşte avizele, pot fi emise… numai dacă se impun.

Într-un alt context însă, cel al Deciziei 98/415/CE, este prevăzută expres obligaţia de a consulta BCE. Prevederea este întărită de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, care a clarificat înţelesul art. 127, al. 2 din Tratat, în sensul că obligaţia statelor UE de a consulta BCE, în legătură cu proiectele de legi care intră în competenţa sa, NU poate fi pusă la îndoială. Mai mult, obligaţia de consultare este structurată în aşa fel încât eficienţa să fie maximă, să funcţioneze ca un sistem preventiv, care să evite o eventuală reglementare naţională incompatibilă sau inconsecventă cu reglementările europene. Şi asta, inclusiv în sfera complexă şi totodată sensibilă a politicii monetare, în cazul statelor ce n-au aderat încă la Zona Euro. De ce această precizare – „În cazul statelor ce n-au aderat încă la Zona Euro?“... Pentru că, în Zona Euro, politica monetară e dirijată de la Banca Centrală Europeană. Decizia 98/415/CE, art. 2,

al. 2 este clară în această privinţă: „autorităţile statelor membre, altele decât statele membre participante (la Zona Euro – n.a.) consultă BCE (imperativ, deci, şi nu facultativ – n.a.) în legătură cu orice proiect de reglementare privind instrumentele politicii monetare.“ ROBOR-ul, bunăoară, este desigur un instrument al politicii monetare. Prin urmare, consultarea este obligatorie, chiar dacă avizul poate fi dat numai în împrejurarea în care BCE consideră că este necesar.

În litera şi în spiritul legislaţiei europene, refuzul de a consulta BCE nu beneficiază de niciun fel de circumstanţe atenuante! În schimb, cadrul internaţional în care este dezbătut acest refuz e împovărat de circumstanţe agravante. Dar cum e avizul: obligatoriu ori consultativ? Răspunsul, în prima parte, este asemenea celui privind avizul BNR. În a doua parte, însă, intervine o nuanţă importantă. Ce va urma, deci, dacă avizul ar fi ignorat? Un probabil răspuns e sugerat într-un precedent document al Băncii Centrale Europene, din iulie 2008, de fapt o reacţie la o propunere parlamentară privind modificarea Statutului BNR. Banca Centrală Europeană, care a organizat, atunci, o dezbatere cu toţi guvernatorii băncilor centrale din Uniunea Europeană, a conchis: „Proiectul de lege fiind incompatibil cu Tratatul Uniunii (…) adoptarea acestuia ar conduce la declanşarea, în faţa Curţii Europene de Justiţie, a procedurii privind încălcarea dreptului comunitar“.