Simona Neagu şi Şerban Sârbu, Clifford Chance Badea: Suspendarea PUZ-urilor de la sectoare este o provocare atât pentru business cât şi pentru practica judiciară

Ordinea de zi a şedinţei ordinare a Consiliului General al Municipiului Bucureşti din 26 februarie 2021 include 5 proiecte de hotărâri care prevăd suspendarea Planurilor Urbanistice Zonale ale Sectoarelor 2, 3, 4, 5 şi 6 iniţiate de Primarul General al Municipiului Bucureşti.

În esenţă, proiectele propun suspendarea Planurilor Urbanistice Zonale pentru o perioadă de 24 de luni, urmând ca, în această perioadă, să fie aplicate prevederile documentaţiilor de urbanism anterioare, atât situaţiilor juridice viitoare, cât şi situaţiilor juridice aflate în curs.

Faţă de ineditul proiectelor de hotărâri, apreciem utilă formularea unor reflecţii preliminare asupra posibilelor implicaţii şi efecte juridice ale suspendării Planurilor Urbanistice Zonale.

Un prim aspect asupra căruia merită reflectat este cel legat de însuşi dreptul autorităţii administrative de a suspenda respectivele Planuri Urbanistice Zonale.

Atribuţiile largi ale Consiliului General al Municipiului Bucureşti privind administrarea domeniului public şi privat al municipiului nu sunt suficiente pentru a asigura legalitatea unor astfel de măsuri.

Planurile Urbanistice Zonale sunt acte administrative intrate în circuitul civil, care au produs efecte juridice (e.g. emiterea de certificate de urbanism, de avize sau de autorizaţii de construcţii ş.a.). Or, regula generală instituită de legea contenciosului administrativ este aceea a interdicţiei revocării actelor administrative ce au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice.

Din moment ce autoritatea nu poate revoca actul administrativ, s-ar putea considera că nu îl poate nici suspenda.

Proiectele de hotărâri fac referire la dispoziţiile legale privind tehnica legislativă, care reglementează ipoteza suspendării unui act normativ.

Deşi interesantă, soluţia propusă rămâne discutabilă din mai multe motive: (i) pentru că normele de tehnică legislativă se aplică actelor normative, (ii) pentru că, deşi există precedente de calificare a Planurilor Urbanistice Zonale ca acte normative, totuşi, această soluţie nu este nici pe de parte unanimă, (iii) pentru că interdicţia revocării actului administrativ intrat în circuitul civil este aplicabilă atât actelor cu caracter individual, cât şi actelor cu caracter normativ şi (iv) pentru că norma legală de tehnică legislativă indicată în proiectele de hotărâri impune incidenţa unui „caz special” pentru suspendarea efectelor actului normativ, deschizând calea interpretărilor.

Al doilea aspect vizează documentaţiile de urbanism aplicabile pe perioada suspendării. Proiectele de hotărâri propun respectarea prevederilor documentaţiilor de urbanism anterioare Planurilor Urbanistice Zonale care urmează a fi suspendate.

Acceptând teza Planului Urbanistic Zonal ca act normativ, propunerea respectivă devine una îndoielnică din punct de vedere legal. Planurile Urbanistice Zonale a căror suspendare se propune au „abrogat” documentaţiile de urbanism anterioare. Potrivit normelor de tehnică legislativă, abrogarea este un eveniment ireversibil. Actul normativ abrogat nu este/nu poate fi repus în vigoare prin abrogarea actului abrogator (cu o singură excepţie inaplicabilă în cazul nostru – aceea a normelor abrogatoare cuprinse în ordonanţe de urgenţă).

Cu atât mai puţin se poate accepta teza repunerii în vigoare a documentaţiilor de urbanism anterioare în temeiul unei hotărâri de suspendare a Planurilor Urbanistice Zonale.

Chiar dacă, prin absurd, s-ar accepta repunerea în vigoare a documentaţiilor de urbanism anterioare, efectul propunerii este incert. Determinarea „documentaţiei de urbanism anterioare” ar presupune stabilirea situaţiei fiecărei parcele de teren la momentul adoptării Planurilor Urbanistice Zonale suspendate. Or, un asemenea demers, de altfel dificil, ar putea conduce la situaţii extrem de variate care, cel mai probabil, nu mai corespund evoluţiei sociale, economice, culturale şi tehnice a zonelor urbane în cauză. În plus, există posibilitatea ca, în cazul anumitor parcele de teren, cu privire la care nu au fost emise anterior Planuri Urbanistice Zonale, să fie aplicabil chiar Planul Urbanistic General, care nu a mai fost actualizat din anul 2000.

În fine, al treilea aspect ce poate fi avut în vedere este cel al consecinţelor juridice pe care suspendarea le poate atrage pentru persoanele care au demarat investiţii în temeiul respectivelor Planuri Urbanistice Zonale.

Persoanele care s-au angrenat în proiecte de dezvoltare imobiliară în baza documentaţiilor de urbanism în vigoare şi care se află, în prezent, în diferite faze ale procedurii de autorizare a construcţiilor ar putea ridica pretenţia de a fi despăgubiţi de autoritatea administrativă, ca persoane vătămate în drepturile sau în aşteptările lor legitime.

Dreptul de a construi este un atribut al dreptului de proprietate, afectarea acestuia fiind de natură a afecta însăşi substanţa dreptului de proprietate. Persoanele vătămate ar putea invoca faptul că protecţia drepturilor lor subiective şi a aşteptărilor lor legitime sunt garantate prin legi cu forţă juridică superioară hotărârilor Consiliului General al Municipiului Bucureşti ori prin convenţii sau tratate internaţionale (e.g. Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene). Puterea discreţionară a autorităţii administrative nu poate aduce atingere însuşi conţinutului unor drepturi fundamentale ori unor aşteptări legitime protejate de principiul stabilităţii raporturilor juridice.

Multitudinea de întrebări de natură juridică născute în jurul proiectelor de hotărâri care prevăd suspendarea Planurilor Urbanistice Zonale ale Sectoarelor 2, 3, 4, 5 şi 6 dovedeşte că acestea sunt apte să devină reale provocări atât ale practicii economice, cât şi ale practicii judiciare, într-un domeniu în care aceasta din urmă nu s-a cristalizat încă.

Toate aceste considerente conduc la ideea că, în prezent, orizontul implicaţiilor şi efectelor suspendării Planurilor Urbanistice Zonale rămâne deschis, urmând ca acesta să fie definit prin modalitatea în care factorii implicaţi vor acţiona în viitor.

Simona Neagu, Counsel şi coordonator al practicii de Litigii din cadrul Clifford Chance Badea, şi Şerban Sârbu, avocat