30 de ani de sistem bancar în România. Cristian Bichi, BNR: Lungul drum spre o reglementare adecvată a sectorului bancar cooperatist din România

A devenit deja o obiş­nuinţă ca politicieni şi chiar analişti econo­mici să afirme că în România nu mai există decât o singură bancă sub controlul capitalului românesc, respectiv Casa de Economii şi Consemnaţiuni - CEC. Astfel de declaraţii, pe lângă că ignoră alte bănci comerciale ce îndeplinesc această condiţie, eludează existenţa unui sector bancar cooperatist, reprezentat de Banca Centrală Cooperatistă (Creditcoop) şi cele 34 de bănci cooperatiste asociate, toate aceste entităţi fiind deţinute de capitalul privat românesc. O reformă de regle­mentare a instituţiilor cooperatiste de credit a fost încercată de Banca Naţionala a României (BNR) în anul 1992, fără a putea fi dusă la bun sfârşit.  Criza băncilor populare, generată de prevederi legislative inadecvate adoptate în 1996, a făcut ca, în cele din urmă, argumentele băncii centrale să fie acceptate şi entităţile cooperatiste de credit să obţină o reglementare potrivită cu natura lor de intermediar financiar în anul 2000, ce a fost îmbunătăţită în 2006. Cu toate acestea, există încă încercări de a prezenta BNR ca instituţie responsabilă de prăbuşirea băncilor populare. Evidenţele faptice arată clar că banca centrală nu a avut absolut nicio legătură cu falimentele instituţiilor respective, neavând atribuţii conferite de legiuitor în privinţa acestora. Implicat în primele eforturi de reglementare şi remodelare a sectorului cooperatist de credit, Cristian Bichi rememorează princi­palele etape parcurse pe calea întăririi şi modernizării acestuia.

Cristian Bichi lucrează în Banca Naţională a României (BNR) din noiembrie 1990. În decursul timpului a ocupat diferite poziţii consultative şi executive în banca centrală, în prezent fiind consilier al guvernatorului BNR.

Geneza băncilor cooperatiste

Activitatea bancară cooperatistă are o lungă tradiţie în Europa. Ea a înce­put spre mijlocul secolului XIX, odată cu înfiinţarea instituţiilor cooperatiste de credit (bănci) de tip Raifeis­sen şi Volksbanken în Ger­mania, precum şi a building societies în Regatul Unit. Fenomenul s-a di­fuzat apoi lent la scară mondială, băncile cooperatiste germane servind, în principal, ca model pentru înfiin­ţarea de entităţi similare în alte state. În ţările unde băncile coopera­tiste au o tradiţie îndelungată şi neîntreruptă, ele se clasează în rândul celor mai importante instituţii de credit.

Băncile cooperatiste au fost înfiinţate ca alternativă la băncile comerciale îndreptate spre obţinerea de profit. Băncile organizate sub forma de societate cooperatistă (o asociere de persoane cu un număr variabil), au în vedere să favorizeze sau să garanteze printr-o acţiune comună interesele membrilor lor, prin oferirea de servicii acestora în condiţii cât mai avantajoase. Organizarea şi funcţio­narea băncilor cooperatiste este subordonată unor principii coope­ratiste, cum ar fi: adeziunea liberă (porţi deschise), controlul demo­cratic (o persoană un vot), remu­neraţie limitată asupra capitalului.

Principiul adeziunii libere implică că o bancă cooperatistă are porţile deschise pentru intrarea şi ieşirea mem­brilor săi, ceea ce conduce la variabilitatea asociaţilor şi capitalului. În antiteză, băncile comerciale au ca­pitalul fix. Exercitarea puterii de decizie într-o cooperativă ilustrează cel mai bine specificitatea acestui tip de societate. Potrivit principiului o per­soană un vot, membrii cooperatori au drepturi egale de vot, indiferent de mărimea contribuţiilor lor de capital. Această situaţie e mult diferită de cea existentă la băncile comerciale pe acţiu­ni, unde numărul drepturilor de vot e determinat de numărul de acţiuni. 

Instituţiile cooperatiste de credit, cel mai important sector al cooperaţiei române înainte de 1989. Prima lege bancară românească  o lege a băncilor populare

Instituţiile cooperatiste de credit, cunoscute, în anumite perioade, şi sub denumirea de bănci populare, se bucură de o tradiţie îndelungată în ţara noastră. Difuzarea ideilor cooperatiste începe în Romania după 1850, primele societăţi cooperatiste fiind constituite în anii următori în absenţa unei legislaţii specifice. În Vechiul Regat, băncile populare s-au înfiinţat la inceput pe baza principiilor Codului Civil şi apoi ale Codului Comercial (1887). După 1898, ca urmare a activităţii lui Spiru Haret, ministrul instrucţiunii publice, mişcarea cooperatistă ia avânt, dezvoltându-se în special cooperativele de credit. În anul 1903, a intrat în vigoare, „Legea privind băncile populare săteşti şi a casei lor centrale“, cu mult înainte ca băncile comerciale să fie reglementate printr-o lege proprie (în anul 1936). Cadrul legislativ privind cooperaţia, cu aplicabilitate şi asupra instituţiilor cooperatiste de credit, avea să fie perfecţionat în anii următori, băncile populare devenind cel mai puternic segment al mişcării cooperatiste române. În anul 1947, existau 4.347 de astfel de instituţii. 

Băncile populare au fost lichidate în august 1948 de către autorităţile regimului comunist. În anul 1954, în baza unei legislaţii specifice, au început să se înfiinţeze cooperative de credit şi economii, care puteau face însă doar o gamă restrânsă de operaţiuni finan­ciare cu membrii lor. Aceste instituţii au fost ataşate, la scurt timp de la re­naş­­terea lor, reţelei existente a co­ope­ra­tivelor de consum, formându-se ast­fel cooperaţia de consum şi de credit.

Primele reglementări privind cooperativele de credit de după Revoluţia din 1989

După Revoluţia din decembrie 1989 a fost stabilit un nou cadru legal pentru cooperaţia de consum şi de credit prin adoptarea Decretului-lege nr. 67/1990. Conform actului normativ, cooperativele de credit erau obligate să se asocieze în uniuni judeţene ale cooperativelor de consum şi de credit (Federalcoop), iar acestea, la rândul lor, formau Uniunea Centrală a Cooperativelor de Consum şi de Credit (Centrocoop). Astfel, se recon­firma ataşarea cooperativelor de credit la o reţea, e drept cooperatistă, dar cu o altă misiune. Totodată, decretul-lege a autorizat cooperativele de consum şi de credit să înfiinţeze o bancă comer­cială (Bankcoop). La sfârşitul anului 1992, funcţionau  2.442 cooperative de consum cu 6,1 milioane de asociaţi şi 849 cooperative de credit cu 4,5 milioa­ne de asociaţi. Poziţia cooperativelor de credit în finanţarea eco­nomiei româneşti era însă una marginală.

La primul nivel al reţelei, cel local, cooperativele de credit se confruntau cu resurse insuficiente pentru a face faţă cerinţelor de finanţare în creştere ale membrilor lor.  Accesul cooperativelor locale la lichidităţi se mărginea doar la capitalul social adus de membri, atragerea de economii de către acestea fiind posibilă numai sub forma mandatelor în favoarea CEC. În privinţa creditării, plafonul stabilit de conducerea reţelei pentru coope­rativele de credit (100.000 de lei) nu permitea decât satisfacerea nevoilor sociale ale membrilor şi a activităţilor productive ale acestora de talie relativ scăzută. De precizat că împrumuturile peste limita amintită erau preluate de Bankcoop. Ar mai trebui menţionat că, în perioada respectivă, unele Case de Ajutor Reciproc (CAR), formate înainte de anul 1989 pe lângă între­prin­derile socialiste sau asociaţiile de pensionari,  ofereau credite de până la 300.000 de lei.

La nivelul doi, comisiile judeţene ale cooperativelor de credit nu jucau un rol bine definit în preluarea excesului de lichidităţi al unor case locale subordonate şi alocarea sa către alte case locale din jurisdicţia lor care aveau nevoie de fonduri. Mai mult, cele mai importante decizii ale acestor comisii depindeau de aprobarea organismelor de nivel superior (nivel trei): casa centrală a cooperativelor de credit şi CENTROCOOP.

Şi la ultimul nivel, existau intero­gaţii serioase despre autonomia reală a casei centrale a cooperativelor de credit, dată fiind includerea sa în sânul unei reţele de instituţii diferite ca misi­une de cea a cooperativelor financiare.

În plus, cooperativele de credit se confruntau cu concurenţa puternică a caselor de ajutor reciproc (CAR-uri), CEC şi nu in ultimul rând a Bankcoop. În multe zone, filialele Bankcoop împărţeau acelaşi sediu cu coope­rativele de credit, iar planurile de dezvoltare ale băncii lăsau să se întrevadă un rol marginal în conti­nua­re pentru cooperativele de credit. De asemenea, se avea în vedere intrarea Poştei pe piaţa serviciilor financiare.

Eforturi eşuate de reglementare a cooperativelor de credit de către BNR cu asistenţa experţilor Desjardins

Faţă de situaţia schiţată mai sus, Banca Naţională a Romaniei (BNR) a întreprins în anul 1992 o serie de eforturi, beneficiind de asistenţa experţilor Desjardins, cea mai mare instituţie financiară cooperatistă din Canada, pentru a se ajunge  pe bază de analize bine fundamentate la propunerea celei mai potrivite opţiuni strategice de transformare a reţelei cooperatiste de credit, pentru a se adapta cât mai bine cerinţelor economiei de piaţă şi a permite intrarea sa sub supravegherea prudenţială a băncii centrale (la acel moment, legislaţia bancară reglementa numai sectorul băncilor comerciale). Au fost analizate mai multe opţiuni: (1) păstrarea situaţiei existente; (2) transformarea cooperativelor de credit în filiale Bankcoop; (3) adaptarea treptată a reţelei existente la noile condiţii economice şi (4) înfiinţarea unei noi reţele la care să participe, atât cooperativele de credit, cât şi CAR-urile. Soluţia cea mai potrivită a apărut a fi opţiunea 3, instituţia financiară cooperatistă canadiană fiind dispusă să deruleze din această perspectivă un proiect de colaborare cu cooperativele de credit din România pentru a le sprijini în procesul de transformare. Încercarea de promovare a unei noi reglementări pentru cooperativele de credit şi eventuala dezvoltare a acesteia prin includerea CAR-urilor într-o reţea comună nu au putut fi duse la bun sfârşit, ca urmare a reacţiilor în general nefavorabile din partea Centrocoop şi a asociaţiei „umbrelă“ a CAR-urilor, precum şi a unei atitu­dini mai mult decât rezervate din par­tea unor reprezentanţi ai guver­nu­lui Ro­mâniei. A rămas însă opinia larg îm­părtăşită de actorii implicaţi că legis­­laţia cooperativelor de credit trebuie să sufere modificări pentru a se adapta mediului economic în miş­care.

Legea cooperativelor de credit - bănci populare: o falsă bună idee

În 1996 avea sa fie adoptată Legea nr. 109/1996 privind organizarea şi funcţionarea cooperaţiei de consum şi a cooperaţiei de credit. Noua lege, în elaborarea căreia opiniile BNR au fost ignorate, nu a oferit un cadru legislativ adecvat pentru cooperativele de credit. Mai mult, ea a creat premizele unei crize financiare de proporţii în sectorul bancar cooperatist, ce avea să afecteze entităţile nou înfiinţate pe baza sa. Actul normativ a stârnit şi foarte multă confuzie deoarece entităţile coope­ratiste de credit au primit dreptul de a utiliza şi numele tradiţio­nal de „bancă populară“,  pentru publicul larg nefi­ind întotdeauna clară diferenţa dintre cele două tipuri de instituţii de credit: băncile comerciale şi coope­rativele de credit sub noua lor denumire. De exemplu, confruntate cu denumirea de Banca Comercială Română şi cea de Banca Populară Româna, multe per­soane nu erau în măsura să identifice vreo deosebire de statut juridic, model de afaceri şi regim de supraveghere, ceea ce implica risc reputaţional pentru sectorul bancar reglementat.

Intrând în detalii, o primă critică la adresa legii ţine de reglementarea activităţii cooperativelor de credit-bănci populare (în continuare, bănci populare) în mod similar cu cea a cooperativelor de consum. Soluţia era eronată, întrucât activitatea financiară a cooperativelor de credit impunea să li se aplice un cadru specific de reglementare prudenţială.  În conformitate cu noua lege, cooperativele de credit erau autorizate să atragă economii băneşti de la membrii cooperatori şi de la alte persoane fizice şi juridice, precum şi să acorde împrumuturi. Astfel de operaţiuni, potrivit legislaţiei UE şi celei româneşti, reprezentau activitate bancară. În calitate de entitate bancară care atrage economiile publicului, o cooperativă de credit ar fi trebuit să se supună unor reglementări stricte care să urmărească protecţia deponenţilor şi disciplina operaţiunilor de creditare. Analiza sumară a legii relevă absenţa oricărei norme de prudenţă bancară menite să garanteze stabilitatea financiară a cooperativelor de credit şi protecţia clienţilor lor. În textul legii nu se regăseau prevederi privind stabilirea unui nivel minim al fondurilor proprii care să absoarbă eventuale pierderi şi nici nu erau prevăzute reguli de gestiune financiară destinate reducerii sau administrării diferitelor tipuri de riscuri bancare. Mai mult, legea nu făcea referire la garantarea depozitelor.

O altă critică este aceea că legea permitea accesul neautorizat la exercitarea activităţii bancare, situaţie contrară legislaţiilor bancare moderne. În acest sens, se cuvine precizat că reglementările bancare româneşti, care erau armonizate în mare măsură cu cele ale Uniunii Europene, stabileau că nicio persoană juridică nu poate desfăşura activitate bancară înainte de a fi autorizată de BNR în calitatea sa de autoritate de supra­veghere bancară. Obţinerea autori­zaţiei de funcţionare este condiţionată de îndeplinirea anumitor cerinţe, în special de existenţa unui capital minim, verificarea profesionalismului şi onorabilităţii conducătorilor, pre­zentarea unui plan de actrivitate. Din păcate, legiuitorul român, a avut în vedere în cazul noii legi doar statutul cooperatist al băncilor populare, ignorând cu desăvârşire caracterul de facto de instituţie de credit al acestora. Prin invocarea principiului autonomiei cooperatiste, o bancă populară se putea constitui şi funcţiona fără obţinerea unei autorizaţii prealabile din partea autorităţii de supraveghere bancară. Singurele condiţii cerute de lege pentru înfiinţarea unei bănci populare au fost existenţa a cel puţin 100 de membri, persoane fizice, şi subscrierea şi vărsarea de către fiecare dintre aceştia a unei părţi sociale a cărei valoare se stabilea prin statutul fiecărei cooperative de credit.  Regimul de acces liber la activitatea bancară a favorizat apariţia rapidă a câtorva reţele noi de bănci cooperatiste (de ex. Concordia Română, Banca Populară de Economii etc.) alături de sute de bănci cooperatiste independente şi slab capitalizate, conduse, de regulă, de administratori fără experienţă relevantă. Aceste entităţi au operat într-un vid de supraveghere bancară.

Din punct de vedere operaţional nu existau diferenţe semnificative între băncile comerciale şi băncile populare. Întrucât Legea nr. 109/1996 nu a stabilit norme specifice cooperati­vismului legate de operarea într-o anumită zonă teritorială, băncile populare au putut să-şi deschidă sucursale oriunde pe teritoriul ţării, în mod similar cu băncile comerciale. Toate acestea demonstrează că noua lege a permis un arbitraj de regle­mentare: cei ce nu puteau să înfiinţeze bănci comerciale îşi realizau visul de a fi bancheri speculând existenţa unor reguli extrem de permisive pentru băncile populare. 

Pe fundalul descris mai sus, nu­meroase bănci populare s-au confrun­tat relativ rapid cu dificultăţi financiare majore, înregistrându-se falimente în lanţ, dintre care cel mai răsunător a fost cel al Băncii Populare Române. Această instituţie, la momentul său de vârf, ajunsese să aibă o talie şi un nivel de activitate com­parabile cu cele al unor bănci comer­ciale. Deponenţii au absorbit pierderi, întrucât economiile lor nu erau garantate.

Îndreptând greşelile

La nici doi ani după adoptarea legii băncilor populare, recunoscând slăbiciunile acesteia, legiuitorul român a decis să ia măsuri corective. În acest sens, în noua lege bancară (Legea nr. 58/1998) s-au precizat următoarele:

„Instituţiile, altele decât băncile (n.n. - comerciale) se supun autorizării, supravegherii prudenţiale şi reglemen­tărilor Băncii Naţionale a României.

Potrivit prevederilor alineatului precedent, se va adapta în mod corespunzător legislaţia referitoare la Casa de Economii şi Consemnaţiuni şi legislaţia referitoare la cooperativele de credit“.

Întrucât exista posibilitatea ca procesul de amendare a legislaţiei privind cooperaţia de credit să ia ceva timp - la propunerea iniţială a autorului acestor rânduri, ce a fost însuşită de conducerea băncii centrale - guvernul României a emis OUG nr. 114/1999 pentru a limita proliferarea necontrolată a cooperativelor de credit. Ordonanţa a suspendat prevederile art. 59 din legea băncilor populare ce reglementau constituirea acestor entităţi, până la data adoptării unei noi legi a cooperaţiei de credit.  

În acest context, este clar că a susţine, în absenţa oricăror evidenţe faptice, cu sau fără rea intenţie, că BNR este responsabilă de criza băncilor populare, este total greşit. Mai ales, când singurul argument este invo­carea denumirii de bancă populară.

Un nou cadru juridic pentru cooperativele de credit adoptat de guvernul Isărescu pentru a valorifica potenţialul asociat modelului lor de afaceri original

Dificultăţile multor bănci popu­lare din vara anului 2000 au urgentat elaborarea de către BNR a unui nou cadru juridic pentru cooperaţia de credit, care a fost adoptat de guvern sub forma OUG nr. 97/2000.

Ordonanţa a reprezentat un moment crucial, oferind coopera­tivelor de credit o reglementare modernă, compatibilă cu statutul lor de instituţie financiară şi cu cerinţele europene. Actul normativ a stabilit în mod clar aspecte legate de organizarea cooperativelor de credit şi a caselor lor centrale. În primul rând, în absenţa unei legi generale a cooperaţiei, ordonanţa a precizat principii şi norme de lucru cu caracter cooperatist aplicate organizaţiilor supuse dispoziţiilor sale. În al doilea rând, ea a impus asocierea cooperativelor de credit în cadrul unor sisteme (reţele) integrate, organizate pe două niveluri.  Cooperativa de credit, înfiinţată pe principiul teritorialităţii, reprezenta prima verigă instituţională a sistemului, cea de a doua fiind casa centrală a reţelei cooperatiste. 

Ordonanţa a permis şi implementarea unui sistem de supraveghere financiară integrată pentru cooperativele de credit ce cuprindea autorizarea şi controlul prudenţial exercitate de banca centrală, mecanisme de autoreglementare şi autocontrol din partea reţelei cooperatiste şi audit extern, toate acestea oferind o protecţie sporită deponenţilor la aceste instituţii. Actul normativ a mai prevăzut înfiinţarea unui fond de garantare a depozitelor, precum si un mecanism suplimentar de protecţie prin asumarea obligaţiilor coopera­tivelor asociate de către casa centrală şi sprijinirea cu fonduri a casei centrale de către cooperativele locale în cazul în care aceasta s-ar fi confruntat cu probleme de lichiditate şi solvabilitate.

Ordonanţa a avut şi meritul că a permis soluţionarea dezechilibrelor existente, entităţile cu probleme fiind scoase treptat din sectorul cooperativelor de credit, într-un final rămânând în piaţă numai vechea reţea Creditcoop, beneficiară a unei îndelungate tradiţii, restructurată în conformitate cu noile cerinţe.

Cu puţin timp înainte de aderarea României la Uniunea Europeană, ordonanţa din anul 2000 a fost abrogată, dispoziţii legislative referi­toare la sectorul bancar cooperatist fiind incluse în Ordonanţa de urgenţă a guvernului nr. 99/2006 privind instituţiile de credit şi adecvarea capitalului. Noua ordonanţă, ce reglementează, printre altele, condi­ţiile de acces la activitatea bancară şi la desfăşurarea acesteia pe teritoriul României, a fost scrisă din perspectiva armonizării depline a legislaţiei bancare naţionale cu cea europeană.  Cooperativele de credit au fost incluse de jure în categoria instituţiilor de credit şi au primit dreptul să folosească denumirea de bănci cooperatiste.  În calitate de instituţii de credit, băncile cooperatiste au depozitele protejate de către Fondul de garantare a depo­zitelor în sistemul bancar (FGDB) în aceleaşi condiţii ca băncile comerciale.

Sectorul bancar cooperatist actual din România: câteva reflecţii

În prezent, sectorul bancar cooperatist din ţara noastră se com­pune dintr-o singură reţea, alcătuită din Banca Centrală Cooperatistă - Credit­coop şi cele 34 de bănci cooperatiste asociate. Reţeaua, ce are mai mult de 165 de ani de tradiţie, deţine peste 650.000 de membri asociaţi, persoane fizice, şi peste 1,2 milioane de clienţi. Băncile cooperatiste, ce au dreptul de atrage depozite şi economii de la public, precum şi de a acorda credite (cu prioritate către membrii lor), au cea de a doua reţea teritorială bancară din România şi cea mai bună implantare în mediul rural. Potrivit legislaţiei actuale, poate fi membru (proprietar) al unei bănci cooperatiste, şi în acelaşi timp utilizator al acesteia, orice persoană fizică cu capacitate de exerciţiu care are domiciliul, rezidenţa sau locul de muncă în raza de operare a respectivei instituţii de credit cooperatist, care a semnat statutul acesteia şi a subscris şi vărsat minimul de părţi sociale prevăzut în actul constitutiv. Capitalul băncii centrale cooperatiste este format prin contribuţii ale băncilor asociate. În aceste condiţii, principiile localismului şi controlului democratic fac puţin sensibile băncile cooperatiste la pătrunderea investitorilor străini în baza lor de capital. Aceasta e şi explicaţia pentru care băncile din reţeaua Creditcoop sunt entităţi cu capital integral privat românesc. Este deci evident că cei ce susţin că nu mai există bănci sub controlul capitalului românesc, cu excepţia CEC, se înşeală. Grupul băncilor cooperatiste, deţine deocamdată o cotă de piaţă redusă într-un clasament al activelor siste­mului bancar (0,3%),  dar importanţa sa în ecosistemul bancar este mult mai mare decât o arată talia, întrucât el este prezent şi în zone slab bancarizate, unde prestează servicii bancare utile economiei locale.  Deşi intrăm pe teritoriul contrafactualului, nu poţi însă să nu te gândeşti unde ar fi fost acum reţeaua bancară coopera­tistă ca performanţe, dacă, ţinându-se cont de părerile specialiştilor, ar fi avut de la bun început o reglementare adecvată, ce i-ar fi dat un bun start în competiţia puternică din mediul bancar.