Leonardo Badea (BNR): Evaluarea eficienţei politicilor publice: între nevoia unor indicatori complementari PIB şi actualitatea principiului „vălului ignoranţei” dezvoltat de Rawls

Cred că una dintre cele mai importante teme de cercetare şi dezbatere academică privind politicile publice este cea referitoare la scopul final al acestora. Din păcate, această discuţie de maximă utilitate tocmai pentru publicul larg şi pentru decidenţii de politici, care se află la baza înţelegerii implicaţiilor contractului social (şi îndrăznesc să spun chiar a obligaţiilor ce decurg din acesta, pentru ambele părţi), este mult prea puţin prezentă în spaţiul public şi în mediile de comunicare.

Majoritatea economiştilor tind să se concentreze pe ideea de maximizare a bunăstării sociale, având în vedere o distribuţie existentă a resurselor. Dar, cel mai adesea, interesul lor se canalizează către eficienţa economică a variantelor alternative de acţiune, lăsând discuţiile cu privire la egalitate, redistribuire sau libertatea de a alege, în zona confruntării politice. Cu toate acestea, în orice dezbatere actuală privind politicile economice, devine astăzi aproape imposibil să mai separăm eficienţa economică de obiectivele privind echitatea socială, pentru că cele mai multe (posibile) ajustări ale politicilor publice implică, din păcate, câştigători şi perdanţi în rândul membrilor societăţii.

Chiar dacă deja de mai mulţi ani discuţia privind modalitatea de apreciere a succesului sau a eşecului oricăreia dintre politicile publice a devenit mai diversificată, în practică, cel mai obişnuit mijloc sau indicator folosit în acest scop rămâne analiza dinamicii creşterii economice, mai exact rata de creştere a PIB-ului real.

Aceasta este o soluţie comodă dar care pierde din vedere foarte multe aspecte importante pentru societatea modernă şi complexă în care trăim, pentru care creşterea PIB-ului real nu este o măsură atât de relevantă din perspectiva creşterii bunăstării sociale. Economiştii ştiu şi recunosc asta de foarte mult timp, ceea ce însă nu îi împiedică să folosească dinamica PIB real ca prescurtare convenabilă, deşi evident profund imperfectă.

Interesul iniţial al guvernelor în economie, în secolul al XVIII-lea şi mai devreme, era capacitatea lor de a percepe taxe sau de a împrumuta bani pentru a finanţa cheltuielile militare. De-a lungul timpului, pe măsură ce economia s-a industrializat şi sfera activităţii guvernamentale s-a lărgit, obiectivele s-au schimbat considerabil. Dezbaterea cu privire la ce ar trebui să urmărească guvernele a fost una de lungă durată şi continuă să persiste, deşi în prezent balanţa începe să încline în cu totul altă direcţie.

Totuşi, întrebarea rămâne valabilă: este importantă doar creşterea economică măsurată prin creşterea PIB-ului sau sunt, în schimb, mai importante (sau măcar în egală măsură importante) bunăstarea cetăţenilor şi bunăstarea socială agregată?

Aşa cum menţionam, în teorie este acceptat de economişti că PIB-ul nu este o măsură ideală a bunăstării sociale. Criticii subliniază că include rezultatele unor activităţi considerate a avea conotaţii negative sau ca fiind consecinţa unor evoluţii negative, de exemplu, producţia de arme sau reconstrucţia după un dezastru natural.

Simon Kuznets, numit adesea „părintele PIB”, a  susţinut şi el excluderea acestora dar şi a altora precum producţia şi cheltuielile cu publicitatea. Este important că PIB-ul nu include costurile externalităţilor precum poluarea sau pierderea biodiversităţii. Tot mai multe voci reprezentative ale societăţii contestă astăzi statutul PIB-ului ca indicator de referinţă, din motive justificate ce ţin de neglijarea externalităţilor creşterii economice dezechilibrate precum costurile de mediu, de adâncirea distribuţiei inegale a veniturilor şi a bogăţiei în majoritatea comunităţilor. Toate acestea sunt motive pentru a suspecta că creşterea PIB-ului ar putea tinde să supraevalueze creşterea bunăstării sociale.

Pe de altă parte, PIB include în principal activităţi ce implică tranzacţionarea (pe piaţă) la un anumit preţ şi, prin urmare, exclude activităţi importante neplătite, precum îngrijirea copiilor sau a persoanelor în vârstă la domiciliu sau voluntariatul. Dovezile din sondaje cu privire la modul în care oamenii îşi folosesc timpul sugerează că, dacă ar fi evaluate la ratele pieţei, aceste activităţi considerate parte a „economiei informale” ar creşte considerabil dimensiunea percepută a economiei. De asemenea, PIB-ul nu măsoară cu precizie beneficiile pentru consumatori ale creaţiei şi inovaţiei, deşi acestea au un impact pozitiv imens asupra bunăstării umane. Din aceste motive, PIB-ul poate subestima îmbunătăţirile în ceea ce priveşte bunăstarea socială.

Există şi alte motive pentru a crede că PIB-ul are o utilitate din ce în ce mai redusă în a măsura bunăstarea socială. El nu reuşeşte să surprindă varietatea tot mai mare de bunuri şi servicii într-o economie modernă, deoarece în calculul PIB contează mai degrabă numărul de articole decât diversitatea lor. Un număr tot mai mare de produse, de la pantofi la computere la medicamente, sunt personalizabile, dar valoarea pe care oamenii o obţin din aceasta nu se reflectă deloc în statistici, chiar dacă pentru economişti sunt deja clare de foarte multă vreme mecanismele de substituibilitate şi complementaritate şi rolul pe care ele îl joacă în funcţionarea economiei.

De asemenea, statisticile utilizate în construcţia PIB par să nu reuşească să surprindă pe deplin creşterea activităţilor digitale sau a „imobilizărilor intangibile” în general. O parte a explicaţiei pentru aceasta constă în faptul că multe activităţi online nu au un preţ de piaţă; sunt gratuite pentru consumatori.

De exemplu, blogurile, reţelele sociale şi site-urile web gratuite înlocuiesc media tradiţională cu plată şi, deşi o parte din activitate este măsurată în mod convenţional (cum ar fi consumul de energie electrică sau veniturile din publicitate), nu este clar că valoarea pentru consumatori este reflectată în mod corespunzător. Din contră, statisticile oficiale oferă estimări pentru creşterea activităţilor digitale care par neverosimil de mici.

Aceste preocupări privind utilitatea PIB-ului ca indicator al succesului sau al insuccesului politicilor statale au determinat apariţia câtorva abordări alternative, nu pentru a înlocui PIB, ci pentru a fi utilizate în complementaritate.

Încă din 1990, Organizaţia Naţiunilor Unite a iniţiat calculul unui indice al dezvoltării umane precum şi publicarea anuală a unui raport detaliat de analiză pe această temă. Indicele Dezvoltării Umane (IDU) este bazat pe argumentul economistului Amartya Sen (1983), laureat al premiului Nobel, care afirmă că ceea ce contează pentru dezvoltarea economică şi socială sunt „capacităţile” oamenilor. Prin aceasta se referă la controlul lor asupra resurselor şi aptitudinilor pentru a-şi conduce viaţa aşa cum şi-ar dori.

Potrivit acestuia, măsurile convenţionale ale venitului, cum ar fi PIB-ul pe cap de locuitor, sunt relevante pentru evaluarea capacităţilor, dar la fel sunt şi distribuţia veniturilor, educaţia, accesul la tehnologii cheie precum electricitatea sau comunicaţiile, sănătatea şi longevitatea şi alţi indicatori. IDU le combină şi permite urmărirea progresului unei ţări în timp sau faţă de alte ţări. Ca o paranteză, România se situa în anul 2019 pe locul 49 din 189 de ţări şi făcând parte totodată dintre cele 66 de ţări cu un nivel foarte ridicat de dezvoltare umană (pe primul loc se clasează Norvegia).

De asemenea, institutele de statistică din multe ţări, precum Marea Britanie, Canada sau Noua Zeelandă, au început să publice seturi trimestriale de statistici privind bunăstarea. În cazul Noii Zeelande, se merge până acolo încât aceste instrumente pot fi calibrate diferit de către vizitatorii paginilor de internet dedicate lor, devenind astfel instrumente interactive adaptate pe deplin noilor tehnologii digitale şi nevoilor diferite de informare şi evaluare ale societăţii. Pe de altă parte, Olanda calcula încă din 1974 un indice al condiţiilor de viaţă.

Considerând natura şi implicaţiile complexe ale temei, mai recent, unii economişti au susţinut luarea în considerare a unui întreg „tablou de bord” de indicatori pentru ghidarea politicilor guvernamentale, mai degrabă decât să încerce să se combine fiecare măsură de interes într-un singur indice. Un factor catalizator în această direcţie a fost raportul Comitetului privind măsurarea performanţei economice şi progesului social, condus de un alt laureat la premiului Nobel pentru economie, Joseph Stiglitz, din care au mai făcut parte Amartya Sen, Jean-Paul Fitoussi şi numeroşi alţi economişti de prestigiu.

Publicat în septembrie 2009, raportul a dat un nou impuls mişcării internaţionale a cadrelor universitare, societăţii civile şi a guvernelor de a construi şi utiliza indicatori care reflectă o concepţie mai largă a bunăstării. Acesta a fost de acord cu necesitatea, menţionată mai sus, de a distinge activitatea economică actuală de durabilitate.

De asemenea, a concluzionat: „Deoarece nicio singură măsură nu poate rezuma ceva la fel de complex precum bunăstarea membrilor societăţii, sistemul nostru de măsurare trebuie să cuprindă o serie de măsuri diferite.” Raportul a susţinut că orice indicator unic , inclusiv PIB-ul, neglijează alegerile şi compromisurile importante implicate în orice decizie de politică.

Raportul s-a dovedit foarte influent şi a determinat o serie de organizaţii internaţionale şi oficii naţionale de statistică să dezvolte abordări mai cuprinzătoare ale măsurării economiei şi a bunăstării. Un exemplu important este Better Life Index al OCDE care se bazează pe opt indici ai calităţii vieţii şi trei indici ai condiţiilor ce descriu situaţia curentă, dar şi patru dimensiuni ce privesc resursele pentru menţinerea sau îmbunătăţirea acesteia în viitor (incluzând astfel şi problematica necesităţii conservării mediului). O abordare similară are şi Eurostat, paleta de indicatori privind bunăstarea socială fiind mult mai largă şi mai detaliată.

Better Life Index este un set de indicatori sociali care măsoară cum este viaţa în esenţă pentru indivizi, în dimensiuni care nu se reflectă în datele privind PIB-ul unei ţări.

Tabloul de indici reprezintă o contribuţie, deşi, uitându-ne la indicatorii sociali pe care îi încorporează putem admite că încă omite unele aspecte importante, cum ar fi de exemplu tratamentul egal al minorităţilor de orice fel, dificultatea de a lua în considerare diferenţele culturale, precum şi dificultatea de a defini în mod unanim acceptat conceptul de „satisfacţie a vieţii”. Forgeard et al. (2011) fac o detaliată trecere în revistă a abordărilor privind măsurarea bunăstării şi concluzionează în sensul susţinerii utilizării unui tablou cu o paletă mai largă de indicatori.

Un aspect al bunăstării sociale devenit din ce în ce mai proeminent în această dezbatere despre modul în care măsurăm progresul economic este distribuţia venitului. Astfel, discuţiile convenţionale din mass-media şi politică tind să se concentreze mai puţin pe creşterea totală a PIB-ului, de la apariţia cărţii Capitalul în secolul XXI. Anterior însă, distribuţia veniturilor a fost rareori luată în considerare. Cartea, împreună cu baza de date online asociată cu distribuţia veniturilor şi a bogăţiei în multe ţări, oferă o bază pentru investigarea modului în care au fost împărţite beneficiile creşterii economice. Ea demonstrează că, în multe ţări, a existat o creştere mare a inegalităţii veniturilor din jurul anilor 1980 şi, în unele cazuri, chiar de mai devreme, de la nivelurile anilor 1920.

World Inequality Database prezintă diferenţele dintre totalul veniturilor cumulate de către persoanele aflate între primii 10% şi cel cumulat de persoanele aflate în a doua jumătate a distribuţiei. Datele disponibile aici arată că în România diferenţa dintre veniturile cumulate de fiecare dintre cele două categorii de persoane a crescut într-adevăr semnificativ între 1980 şi 2019. Această evoluţie este prezentată mai jos la câteva momente cheie de-a lungul acestei perioade:

1990: top 10%=25,68% vs. inferior 50%=27,09%

2000: top 10%=37,57% vs. inferior 50%=19,18%

2007: top 10%=45,04% vs. inferior 50%=14,17%

2019: top 10%=41,46% vs. inferior 50%=15,14%

Se observă că imediat după 1990 şi până în 2007 inegalitatea veniturilor a crescut dramatic. Între 2007 şi 2019 situaţia s-a ameliorat, dar nu semnificativ. Dacă facem o paralelă cu evoluţia din aceeaşi perioadă aferentă ţărilor dezvoltate observăm totuşi că lucrurile nu stau cu mult diferit. Totodată, se remarcă şi faptul că diferenţele dintre ţările bogate şi cele sărace au scăzut pe parcursul întregii perioade. În majoritatea ţărilor pe care le-am analizat, inegalitatea veniturilor a crescut în perioada 1990-2019, cu diferenţa că în economiile de piaţă dezvoltate inegalitatea era în 1990 deja mai mare în comparaţie cu România, iar ulterior a crescut într-un ritm mult mai lent. Pentru România, tendinţa de creştere a inegalităţii veniturilor a fost mai rapidă imediat după căderea regimului comunist şi până la declanşarea crizei financiare globale (2007).

Gândirea multor economişti despre efectul inegalităţii asupra bunăstării sociale se bazează în parte pe teza lui John Rawls cu privire la „vălul ignoranţei”. Aceasta a fost una dintre teoriile principale dezvoltate de renumitul filozof american în cartea sa „O teorie a justiţiei” (1971). El s-a întrebat ce distribuţie ar crede cineva că este corectă dacă nu ar putea anticipa în ce categorie socială ar urma să se încadreze ulterior pe parcursul (dacă hazardul şi propriile alegeri îi vor conduce către un viitor prosper financiar sau din contră vor eşua în sărăcie). Acest lucru l-a determinat să susţină că politicile publice ar trebui să urmărească maximizarea veniturilor celor mai sărace (defavorizate) persoane – principiul „maximin”.

Rawls recunoaşte că inegalităţile sunt naturale şi sunt necesare în societate, dar consideră că unele inegalităţi sunt drepte, iar altele nu. Potrivit scrierilor sale, inegalităţile justificate sunt cele care rezultă din munca şi eforturile proprii ale indivizilor. Din această perspectivă, Rawls are o abordare diferită comparativ cu unii adepţi ai curentului libertarian (de exemplu Robert Nozick, 1974) care argumentează că nu există inegalităţi nedrepte: eşti acolo unde eşti în viaţă din cauza deciziilor pe care le iei şi depinde doar de tine să te schimbi şi să atingi un statut mai bun.

Rawls însă susţine că fie şi doar simpla întâmplare de a te fi născut într-un loc aleatoriu cu condiţii şi resurse aleatorii stă la baza inegalităţii nedrepte în societate, iar o societate justă ar trebui să construiască mecanisme de a corecta acest lucru, în mod obiectiv şi nediscriminatoriu. Potrivit lui, factorii decizionali ar trebui să facă alegeri din ipostaza celui mai puţin avantajat membru al societăţii, încercând astfel să asigure cel mai bun rezultat pentru persoanele cele mai dezavantajate.

Pentru o serie de economişti, acest lucru este considerat a fi prioritar şi mai constructiv decât abordările ce vizează penalizarea celor bogaţi, mai ales în contextul în care câştigurile generate de capacitatea antreprenorială, inteligenţa investiţională, dobândirea prin efort de educare şi formare a unor abilităţi speciale, sau pur şi simplu doar munca asiduă şi onestă, sunt văzute ca un stimulent vital pentru creşterea economică.

Cred că aceasta este una dintre cele mai constructive şi utile perspective pe care le putem avea inclusiv în dezbaterea actuală privind politicile de reducere a inegalităţii veniturilor centrate pe rate mai mari ale impozitului pe veniturile mari (sau pe averile mari). Indiferent de soluţia adoptată, pentru mine este evident că trebuie să luăm în considerare bunăstarea socială atunci când analizăm evoluţiile economiei, deoarece astăzi, ca şi altădată, inegalitatea îşi menţine tendinţa de creştere. În lumea modernă sunt tot mai evidente efectele inegalităţii de şanse dintre indivizi în competiţia vieţii.

Tot din această perspectivă, este de necontestat utilitatea PIB ca indicator pentru multe scopuri legate de evaluarea dinamicii economiei clasice. În acelaşi timp însă, transformările structurale prin care trece aceasta în ultimii ani, accelerate semnificativ de criza pandemică, precum şi nevoia de a reflecta mai mult elemente privind bunăstarea socială în construcţia şi evaluarea eficienţei politicilor guvernamentale ne obligă să urmărim un întreg tablou de indicatori complementari.