Opinie Lucian Croitoru: Nu putem trimite FMI-ul acasă

Astăzi unii politicieni şi oameni de afaceri sunt de părere că ar trebui să renunţăm la acordul cu FMI. Aceasta înseamnă renunţarea la unele reforme şi accentuarea dezechilibrului bugetar. Am adus argumente că aceasta ar fi o greşeală, deoarece am pierde finanţarea oficială a FMI, dar şi credibilitate. Odată cu credibilitatea, am pierde şi o parte din intrările private de capitaluri, care acum sunt la niveluri insuficiente pentru a relua creşterea economică. În această secţiune vreau să arăt că aşa s-a întâmplat aproape constant în ultimii 20 de ani, ceea ce a menţinut sărăcia relativă şi dependenţa masivă a economiei româneşti de finanţarea externă.
În perioada 1990-1992 economia a scăzut cu 25 de procente. Această scădere a fost determinată în bună măsură de căderea pieţelor CAER, dar şi de lipsa finanţării externe adecvate. Din cauza reformelor incomplete, o parte a finanţărilor externe promise nu au putut fi accesate. Parţial, acesta a fost preţul plătit pentru conservarea, din raţiuni de extragere a rentelor, a unui rol mare pentru stat. Angajamentele din acordul încheiat în aprilie 1991 cu FMI pentru un an a fost terminat fără a trage ultima tranşă. Lipsa reformelor şi a ajustării cheltuielilor publice a dus la epuizarea rezervelor valutare ale ţării. Pentru a ameliora restricţia externă s-a luat decizia greşită de a naţionaliza valuta companiilor. În 1992, România avea un deficit nominal al sectorului public consolidat (guvern plus BNR) de 8 procente din PIB, iar în termeni reali deficitul a fost de 20 de procente din PIB. Deficitul reflecta inclusiv subvenţiile implicite acordate prin rata de schimb supraevaluată şi prin ratele negative ale dobânzilor.
În perioada 1993-1996 economia a crescut, deşi intrările de capitaluri nu au fost substanţiale. Lipsa finanţării externe adecvate a fost compensată, în mod nesustenabil, prin subvenţii explicite şi implicite, ultimele fiind acordate prin menţinerea controlului asupra ratei de schimb, prin dobânzi negative şi prin credite direcţionate. S-au încheiat două acorduri cu FMI, în 1992 şi în 1994, dar ambele au fost abandonate după tragerea primelor tranşe din lipsa de progres pe calea reformelor structurale, care vizau reducerea rolului statului în economie. Deficitele cvasifiscale au rămas relativ mari.
În perioada 1997-1999, confruntată cu dificultăţi de finanţare externă şi cu subvenţii implicite reduse, economia a scăzut cu 14 procente. În această perioadă au fost promovate reforme substanţiale, inclusiv liberalizarea pieţei valutare. Totuşi, reformele privind reducerea deficitului bugetar şi a sectorului public au fost insuficiente şi acordul încheiat cu FMI şi Banca Mondială în februarie 1997 s-a finalizat fără tragerea ultimelor tranşe. S-a spus recent că proasta gestiune a datoriei publice a generat o vulnerabilitate majoră a economiei româneşti în perioada respectivă. Nu cred! Vulnerabilitatea a venit de la faptul că măsurile de reformă nu au fost duse la bun sfârşit. Dacă politicile ar fi fost aplicate corect şi deficitul bugetar se situa în limitele agreate, finanţarea externă ar fi fost disponibilă în mai mare măsură. Dar volumul rentelor extrase ar fi fost mai mic.
În perioada 2005-2008 economia a crescut cu 5 procente în medie pe an, finanţată de intrările mari de capitaluri. În această perioadă părea că finanţarea externă şi maximizarea rentelor pot coexista pe termen mediu. Deşi acordul încheiat în 2005 cu FMI a fost întrerupt din cauza depăşirii deficitului bugetar şi neîndeplinirii altor angajamente asumate, intrările de capitaluri private au continuat să fie substanţiale. Aceasta a încurajat autorităţile să continue să implementeze politici fiscale şi politici ale veniturilor salariale prociclice, accentuând deteriorarea contului curent.
În această perioadă, PIB a crescut cu 28,2 la sută, în timp ce salariul mediu brut şi pensia medie au crescut în termeni reali cu 62,1 procente şi respectiv 113,7 procente. Numărul de persoane angajate în sectorul public a crescut cu aproape 170 de mii, mai ales la nivelul autorităţilor locale. Cu alte cuvinte, o parte din deficitul contului curent, care ajunsese la aproape 14 procente din PIB în 2007, a fost preţul plătit pentru creşterea dimensiunii statului. Această creştere a fost vizibilă atât în creşterea ponderii cheltuielilor publice în PIB, cât şi în deficitele structurale.
Ca procent din PIB, cheltuielile bugetului general consolidat, au fost reduse de la 38,5 în 2000 la 33,5 în 2004, prin implementarea singurului acord cu FMI care a fost dus la bun sfârşit. Deficitele structurale în această perioadă au fost mai mici decât cele efective, cu excepţia anului 2004, când creşterea economică a fost peste potenţial. Dar, ca procent din PIB, începând cu anul 2006, cheltuielile totale ale bugetului general consolidat au crescut de la 33,5 procente în 2005 la 37,6 în 2008. Deficitele structurale ale acestei perioade au fost mai mari decât cele efective şi în continuă creştere. De la mai puţin de un procent din PIB în 2005, deficitul structural al bugetului general consolidat a atins 4 procente în 2007 şi 8,5 procente în 2008.
În 2009, criza economică mondială a făcut ca România să se confrunte din nou cu problema finanţării externe, dar subliniez că problema ar fi apărut şi dacă nu se declanşa criza financiară internaţională. Dată fiind mărimea deficitului structural al bugetului general consolidat în 2008 şi criza financiară internaţională, guvernul nu ar fi găsit finanţare externă pe pieţele private decât la costuri foarte mari. A fost nevoie de acordul cu FMI, UE şi alte instituţii financiare. Sectorul privat şi cel bugetar au reacţionat diferit în termenii ajustărilor. Sectorul privat a făcut reducerile necesare de activitate şi personal în 2009. Statul nu a putut să facă acest lucru şi ponderea cheltuielilor guvernului general consolidat a crescut în 2009 la 40,4 procente din PIB.
FMI şi UE au condiţionat acordarea împrumutului de efectuarea de corecţii majore pe partea cheltuielilor. În 2009, în termeni structurali, ajustările au fost de un punct procentual din PIB, aproape exclusiv pe partea de cheltuieli. S-a spus recent că proasta gestiune a datoriei publice în perioada 2005-2008 a generat o vulnerabilitate majoră a economiei româneşti. Cred că pe baza celor arătate putem respinge această ipoteză. Se poate spune însă că dacă în această perioadă politicile fiscale şi de venituri ar fi fost bune, împrumutul de la instituţiile menţionate ar fi putut fi mult mai mic.
Faptul că în întreaga perioadă 1990-2010 doar un singur acord cu FMI a fost finalizat cu succes dovedeşte că principala cauză a iniţierii acordurilor a fost constrângerea financiară externă şi nu ideea de reforme. Acordurile au adus credibilitate şi bani pentru reforme. Dar reformele fie nu au fost iniţiate, fie au fost întrerupte prematur, de cele mai multe ori în numele imperativelor sociale. Reformele complete şi politicile coerente ar fi permis maximizarea venitului pe locuitor şi ar fi prevenit polarizarea veniturilor. În schimb, reformele incomplete şi politicile incoerente au permis maximizarea rentelor. În consecinţă, România nu poate genera economii interne suficiente pentru a relaxa semnificativ constrângerea externă. Din această perspectivă, suntem ca acum 20 de ani.
Rămâne însă de văzut dacă acordul curent cu FMI, UE, Banca Mondială va avea soarta pe care au avut-o cele mai multe acorduri. Cu alte cuvinte, rămâne de văzut dacă simbioza dintre birocraţie şi ceea ce ar trebui să fie elitele de afaceri a graduat la nivelul de elite autentice, care maximizează intertemporar venitul pe locuitor.
Încotro cu statul?
La începutul anilor 90, în SUA şi Marea Britanie se vorbea de sfârşitul erei guvernelor mari. În esenţă, această viziune avea o bază în setul de recomandări ale Consensului de la Wshington şi ale generaţiilor ulterioare de reforme. Astăzi, nu numai că guvernele sunt din nou mari, dar sunt chiar mai mari ca acum două decenii şi au asociată o ideologie puternică. În ultimii ani, adică într-o perioadă relativ scurtă de timp s-au produs schimbări care au mărit rolul şi puterea statului.
Cel mai recent, rolul şi mărimea statului au crescut sub influenţa crizei financiare, când multe state au făcut cheltuieli mari pentru sprijinirea băncilor şi prevenirea depresiunii economice. În 2009 (anul 2006 în paranteză), cheltuielile publice atingeau, ca procent din PIB 54,2 (48,6) în Belgia, 58,6 (51,6) în Danemarca, 50,4 (43,2) în Grecia, 55,6 (52,7) în Franţa, 51,9 (48,7) în Italia, 49,8 (52) în Ungaria, 51,6 (45,5) în Olanda, 51,8 (49,5) în Austria, 51 (49,5) în Portugalia, 55,6 (46,3) în Finlanda, 51,7 (44,1) în Marea Britanie, ca să dau doar câteva exemple. După întâlnirea de pe 2 aprilie 2009 a G-20, primul ministru britanic de atunci, Gordon Brown declara că vechiul Consens de la Washington este terminat.
Criza curentă se deosebeşte de criza care a impus Consensul de la Washington, dar face actuale recomandările lui referitoare la stabilizare, mai ales pentru ţările dezvoltate. Cele două crize au în comun faptul că a întrerupt accesul la credite. În multe ţări dezvoltate, băncile nu s-au mai finanţat între ele şi banii privaţi au fost substituiţi cu bani de la guverne. Deficitele bugetare şi datoria publică au crescut, făcând evident că dimensiunea economică a statului a ajuns la limite prea mari. În multe economii emergente s-a întrerupt finanţarea externă privată şi a fost nevoie de bani de la FMI, UE şi alte instituţii financiare. Pentru ţări ca România, cu deficite de cont curent mari şi cu un sector bancar dependent de finanţarea externă constrângerea a fost resimţită foarte puternic .
În perioada 2006-2008, în România, salariile au crescut mai repede în sectorul public decât în sectorul privat. Aşa s-a întâmplat însă şi în alte ţări. Probabil puţini români îşi imaginează că angajaţii din sectorul public sunt mai bine plătiţi decât cei din sectorul privat atât în Marea Britanie cât şi în SUA. Criza financiară internaţională a făcut să pară că lupta a fost câştigată de stat şi de adepţii unui rol mai mare al statului în economie.
În SUA, Anglia, statele nordice ale Europei şi în Europe de sud-est dezbaterile despre mărimea şi eficienţa statului încep să devină consistente. Îngrijorarea provine de la faptul fundamental că dimensiunea economică a statului (ca participare procentuală la producerea PIB) şi puterea acestuia au ajuns să fie foarte mari. Mulţi factori au contribuit la această tendinţă, iar esenţa dezbaterilor este că ea trebuie inversată. Condiţiile inversării se acumulează deja, numai că inversarea va fi dificilă.
Criza financiară a dus nu numai la creşterea cheltuielilor statului ca procent din PIB dar şi la schimbări în modul în care sunt privite meritele relative ale guvernelor şi pieţelor. Pentru moment, concepte ca stabilizare, privatizare, şi liberalizare trec în plan secund. Pe lângă creşterea volumului cheltuielilor publice în răspuns la criza financiară au crescut şi numărul birocraţilor care trebuie să scrie şi să aplice reglementările.
Reglementările sunt tot mai complicate şi numărul de agenţii reglementatoare a crescut semnificativ la nivel naţional şi suprastatal. Mecanismul de creştere continuă a reglementărilor şi a instituţiilor asociate îşi are baza în faptul că obiectul reglementării este trecutul, în timp ce evoluţiile care se combină pentru a duce la viitoarea criză financiară trec, în mod obiectiv, neobservate. Astfel, în timp ce puterea lor creşte tot timpul, reglementatorii sunt mereu surprinşi de crize.
Dar cererea pentru un stat mai mare şi mai puternic a început să crească cu mult înainte de izbugnirea crizei financiare. Şi alţi factori au dus la inflatarea statului. Aceştia sunt schimbările climaterice, care cer un răspuns public şi duc la noi şi complicate reglementări; amplificarea terorismului şi creşterea criminalităţii, care au dus la creşterea aparatului de supraveghere a populaţiei; problemele demografice şi insecuritatea locurilor de muncă, care duc la creşterea cererii de sisteme de asigurări sociale; globalizarea şi apariţia unor noi puteri economice care au o viziune asupra statului diferită de cea exprimată în Consensul de la Wahington. Unii dintre aceşti factori au în comun faptul că apar în răspuns la câte o criză.
Tot reacţionând la unele crize, statul creaşte până când el însuşi ajunge să se confrunte cu o criză. Treptat, acţiunile sale tind să încalce recomandări ale consensului de la Washington. Deficitele bugetare cresc la niveluri care creează mai multe probleme decât rezolvă. Datoria publică creşte atât de mult încât o parte tot mai mare din cheltuieli trebuie utilizate pentru plata dobânzilor. Aceste evoluţii pot duce la stagflaţie. Aşa s-a întâmplat în multe ţări în anii 70, când a apărut marea inflaţie. Aşa s-a întâmplat în cazuri izolate în anii 90.
Crizele au dus în anii 70 la o schimbare de concepţie şi a început o eră de reducere a rolului statului. Aşa s-a întâmplat în Suedia la începutul anilor 90, dar şi în alte ţări cum ar fi Canada, Noua Zeelandă, Olanda care au trecut la programe de reducere a cheltuielilor bugetare. Aşa se întâmplă azi în Grecia şi în multe alte ţări care au deficite bugetare şi datorii publice mari. Aşa ar trebui să se întâmple astăzi şi în România. Lecţia acestor episoade este că crizele care determină creşterea mărimii statului pe termen scurt, cum este cea de acum, pot duce la reducerea lui pe termen mai lung.
Deşi suportul ideologic pentru creşterea rolului statului pare mai puternic decât oricând, el va slăbi în viitorul apropiat relativ repede. Nu acelaşi lucru se va întâmpla însă cu procesul de reducere a dimensiunii statului. Acest proces va fi extrem de greu. Primul pas va fi în direcţia reglajului în doctrina politică. Aceasta se vede deja atât în Europa cât şi în SUA. În Marea Britanie puterea s-a mutat deja de la laburişti la conservatori. În Ungaria a venit la putere un partid de dreapta. În SUA, în Massachusetts, democraţii au pierdut în favoarea conservatorilor. Cred că aceste ajustări vor continua în această direcţie, inclusiv în România.
Totuşi, aceasta nu înseamnă că dezbaterile teoretice vor merge în aceeaşi direcţie. Probabil că se va accepta, mai puţin ideea "nu contează mărimea guvernului, ci eficienţa lui". Este posibil ca dezbaterile să se focalizeze pe tema eşecurilor pieţei şi a eşecurile guvernului. Poate că se va reflecta mai mult despre ce trebuie să facă guvernul cu eficienţă sporită şi de unde trebuie să se retragă, cel puţin parţial.