Noua lege a parteneriatului public-privat- despre ce parteneriat vorbim?

Viziune! O viziune pe termen lung! Probabil ca Romania este printre putinele state din Europa care inca este victima propriei incapacitati de a-si contura si implementa o viziune pe termen mediu si lung in ceea ce priveste identitatea si linia sa de evolutie geopolitica si geo-economica. Regretabil, dar se poate crede ca nu putem depasi limitarile (temporale si mentale) mandatelor politice. Chiar si in acest context, focalizarea politica pare sa nu fie concentrata si coerenta, fiind servila preponderent dezbaterii publice (de multe ori sterile) si nu in sensul optimizarii solutiilor.

A promova un act normativ de o relevanta actuala speciala in absenta unei viziuni coerente si unitare, si cu atat mai mult, intr-o maniera care intr-adevar confirma ca ne aflam intr-o criza economica, - mai ales de timp si de idei - , nu poate decat sa submineze un astfel de demers.

Puetm aprecia ca Legea parteneriatului public-privat nr. 178/2010, publicata in Monitorul Oficial , Partea I, nr. 676 din 5 octombrie 2010, se incadreaza in acest spirit de legiferare lipsit de viziune, coerenta, profunzime si claritate (in cele ce urmeaza "Legea").

In conditiile unui sistem de achizitii publice viciat, atrofiat si netransparent, necesitatea implementarii unei alternative flexibile si eficiente de abordare a proiectelor publice sub forma parteneriatelor public-private ("PPP") ar putea fi considerata de o importanta strategica pentru o economie cum este cea a Romaniei (slab structurata, dominata de sectorul serviciilor, cu o infrastructura anemica).

Legea in cauza se poate caracteriza prin folosirea unor concepte si mecanisme sterile, redundante, contradictorii, culminand cu erori gramaticale (de pilda, a se vedea art. 4 lit.n) si de tehnica de redactare normativa. Va ramane oare textul normelor metodologice de aplicare sa ofere clarificarile necesare (sa speram ca, fara a incalca principiile constitutionale, aceasta nu se va efectua prin adaugare la lege, astfel cum am experimentat de multe ori pana acum)?

Problemele de esenta ale actului constau, in primul rand, in lipsa claritatii privind sfera sa de aplicare (vezi art. 10 abordat mai jos). De asemenea, abordarea fenomenului parteneriatului public privat ni se pare superficiala si generica: proiectele de acest gen necesita o abordare specifica a reglementarilor PPP pentru tipurile de PPP avute in vedere in fiecare caz in parte - infrastructura-transport, sanatate, educatie, penitenciare, deseuri, proiecte sociale - , intrucat fiecare astfel de proiect prezinta elemente specifice care nu pot fi generalizate. Sa speram ca printr-un act normativ unitar (norme metodologice) acest aspect sa fie abordat cum se cuvine.

In al doilea rand, lipsa de claritate a legii amplifica riscul ca implementarea acesteia sa colizioneze cu Directiva 2004/17/CE privind coordonarea procedurilor de achizitie si Directiva 2004/18/CE privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achizitii publice de lucrari, de bunuri si de servicii, si, implicit, cu legislatia interna in aceasta materie.

De pilda, Legea pare a nu face distinctia intre " investitorul privat" si "finantatorul proiectului public privat". Ambii, conform definitiilor alocate, se presupun a avea rolul de a asigura "finantarea" proiectului de parteneriat public privat ("PPP"). Este evidenta amprenta mentala a incapacitatii financiare a statului roman asupra spiritului de redactare a legii. Ori, modelul de PPP cunoscut la nivel global presupune mai multi actori, respectiv, partenerul privat, partenerul public, finantatorul, operatorul si eventual, integratorul. Deci, cine ar fi "investitorul" pana la urma? Nu intelegem deasemenea, in acelasi context, de ce legiuitorul a limitat rolul de "investitor privat" doar la persoanele juridice. Cel putin sub aspectul principiilor constitutionale ale nediscriminarii, consideram ca actul normativ trebuia sa prevada si posibilitatea unei persoane fizice sa devina partener privat al unui PPP.

Legea mai specifica ca prin contractul de PPP, partenerul public transfera obligatii catre partenerul privat (art. 6 - se refera la transferul unor obligatii precum proiectare, constructie, dezvoltare, operare etc.). In opinia noastra, obligatiile partenerului privat iau nastere tocmai prin contractul PPP. In plus, nu poate fi vorba de un transfer al unor obligatii ale partenerului public, intrucat, asemenea obligatii sunt de natura publica (drept public de administrare) si nu pot face obiectul vreunui transfer. Acest "transfer de obligaţii" devine cu atât mai neraţional in condiţiile in care Legea prevede, mai departe (art. 34), un nou transfer de obligatii, i.e. de la partenerul public si cel privat catre compania de proiect ce urmeaza sa se infiinteze pentru derularea proiectului PPP. Ori, consideram ca contractul PPP stabileste obligatii in sarcina partenerilor de a infiinta compania de proiect, de a efectua contributii in sustinerea activitatii acesteia (aporturi in natura, debt sau equity) si de a se asigura, in calitate de asociati ai acesteia, ca scopul proiectului PPP este urmărit si aplicat. Compania de proiect nu poate, prin urmare, sa preia obligatii ale partenerilor, ci doar sa isi respecte propriul obiect de activitate statutar.

Articolul 10 din Lege ridica cele mai mari probleme de esenta si scop ale acestui act normativ. Scopul exclusiv al legii este de a reglementa "contractele de parteneriat public-privat". Ori, implicit, in art. 10, textul lasa de inteles ca pot exista si contracte de parteneriat public privat care sa nu fie reglementate de respectiva Lege. Ce lege ar reglementa atunci astfel de contracte?

Acelasi art. 10 ofera posibilitatea arbitrara a statului de a decide carui contract sa nu i se aplice Legea in discutie, fara insa a specifica carui alt regim juridic i s-ar supune un asemenea contract in schimb. Ar fi vorba, de pilda, despre contracte care implica "protectia unor interese de stat" (art. 10 lit d). Despre ce interese de stat poate fi vorba? Poate fi vorba despre cazuri de necesitate? Despre tranzactii ale statului declarate ca secret de stat (aspect reglementat deja, sub diverse forme dar cu acelasi impact, la art. 10 lit. a si c - limbaj preluat din OUG 34/2006 privind achiztiile publice), deci redundant)? Legiuitorul a avut oare in vedere si faptul ca exceptarea specifica a unui contract de la aplicabilitatea acestei legi, pe motive de "interese de stat", ar necesita un act normativ tot cu putere de lege, in condiţiile in care Legea nu stabileste autoritatea si conditiile ce trebuie indeplinite pentru a fi aplicate exceptarile? Acelasi spirit neclar de redactare se regaseste si la lit. c) care excepteaza de la incidenta legii situatiile in care "contractul necesita impunerea unor masuri speciale de siguranta si securitate nationala".

O alta situatie ce trebuie mentionata la acelasi articol, este excluderea contractelor de asociere in participatiune (reglementate de Codul comercial) de sub incidenta legii. Contractele de asociere in participatiune au constituit de multi ani o modalitate prin care autoritatile publice locale practicau o forma de asociere cu investitori privati, de regula, in absenta unui cadru competitiv (fiind permis prin legea administratiei publice locale). In fapt, contractele de asociere in participatiune reprezentau contracte de parteneriat public privat, fara a beneficia de un cadru legal exhaustiv si dedicat. Practic, detaliile parteneriatului erau stabilite insasi prin contract, desigur, cu respectarea principiilor si normelor de aplicabilitate generala. O data ce, in spiritul legislatiei europene, orice implicare a statului in proiecte public -private, fie prin modalitatea concesiunii, fie a parteneriatului public privat, trebuie sa se desfasoare in conditii de transparenta si competitivitate, apreciem ca nu ar mai trebui sa fie permisa incheierea de asocieri in participatiune de catre entitati statale sau controlate de stat, astfel de operatiuni trebuind sa se desfasoare sub imperiul legislatiei in materia concesiunilor sau a legii privind parteneriatul public privat.

De asemenea, experienta demonstreaza ca multe proiecte PPP au suferit esecuri datorita unor studii de fezabilitate defectuoase. Problematica studiilor de fezabilitate consideram ca este abordata lacunar in textul de Lege.

Art. 18 lit. r) mai stabileste ca odata incheiat,contractul PPP urmeaza sa fie publicat, fara insa a preciza unde se efectueaza aceasta publicare.

In conditiile in care PPP trebuie sa adreseze domenii de dezvoltare strategice pentru economia Romaniei, ratiunea stabilirii NUMAI a unor termene minime pentru derularea diverselor etape de definire a PPP ni se pare dăunătoare, când, consideram ca este imperios necesar ca aceste proceduri sa fie derulate cu celeritate si in mod temeinic (realizarea unui echilibru intre factorul temporal si profesionalismul proiectului respectiv).

O data ce contractul PPP inceteaza, Legea stabileste ca compania de proiect va trebui sa se lichideze. Probabil ca legiuitorul a avut in vedere cazul de incetare a contractului ca urmare a realizarii obiectului, respectiv, expirarii termenului sau. Ori, "incetarea" poate sa aiba loc si inainte de acest moment (prin reziliere, denuntare, forta majora). In astfel de cazuri, lichidarea companiei de proiect este lipsita de sens (proiectul putand continua cu alt partener). Legiutorul ar fi trebuit sa specifice clar caror cazuri de "incetare" li se va aplica aceasta prevedere.

Ideea de "parteneriat" (ce presupune echilibru contractual) in sine este atrofiata de legiuitor atunci cand (i) stabileste, practic, o penalitate exclusiv in sarcina investitorului privat in cazul in care se retrage din proiect (prin pierderea investitiilor efectuate), si (ii) cand prevede ca drepturile si obligatiile din contractul PPP nu pot fi cesionate (sic!). Inainte de toate, trebuie stiut ca obligatiile nu pot fi cesionate (doar novate). In al doilea rand, in practica, un transfer de drepturi si obligatii in proiecte PPP, apare ca fiind absolut necesar - de pilda, pentru garantarea finantarii partenerii pot fi solicitati sa garanteze obligatiile cu participatiile in companie de proiect (ceea ce echivaleaza cu un act de instrainare conform doctrinei juridice romane), sau partenerul privat transfera participatia catre un alt afiliat al sau etc. Rational ar fi fost ca Legea sa mentioneze ca cesiunea sau transferul sa nu se efectueze fara acordul celuilalt partener si nu sa prevada o norma prohibitiva absoluta.

Textul de Lege mai contine si unele prevederi redundante (cum ar fi, stipularea obligatiei partenerului public si investitorului de a respecta contractul de parteneriat public-privat- un nonsense din perspectiva codului civil care stabileste ca contractele au putere de lege intre parti - art. 3 alin. 2 lit.c-; sau, obligatia partenerilor de a colabora in baza unor "raporturi contractuale" - art. 16 lit.a - prevedere redundanta in conditiile in care baza desfasurarii proiectului PPP, astfel cum este declarata de Lege, este tocmai contractul de PPP).

Ne limitam aici cu observatiile critice la adresa Legii si, in interesul unei dezvoltari durabile si coerente a proiectelor publice in Romania, ne exprimam speranta ca Legea sa sufere ajustarile necesare care sa permita stabilirea unui cadru flexibil si eficient de promovare a PPP.

Laurenţiu Pachiu este managing partner la firma de avocatură Pachiu şi Asociaţii