România, ţară guvernată de 95.000 de acte normative. Cum scăpăm de „nebunia“ legislativă?

Autor: Iulian Anghel 02.02.2011

Frenezia modificărilor legislative din România care exasperează, deopotrivă, cetăţenii şi mediul de afaceri îşi are originea nu doar în nevoia modificărilor legislative de după revoluţie, ci şi în lejeritatea cu care guvernele care s-au perindat în 20 de ani au adoptat ordonanţe de urgenţă. Campion la ordonanţe de urgenţă este Cabinetul fostului premier Mugur Isărescu care, într-un singur an (2000), a emis 297 de ordonanţe de urgenţă, în vreme ce, în acelaşi an, Parlamentul a adoptat 683 de legi - 980 de acte normative, în total. Baza de date a Consiliului Legislativ oferă o imagine completă a ceea ce s-a întâmplat vreme de 20 de ani în domeniul legiferării. În România sunt acum în vigoare un număr imens de acte normative, individuale şi internaţionale - 95.618 la 28 ianuarie 2011, între care doar 1.958 emise înainte de 1989. Fiecare lege, pe domeniul ei, trebuie respectată pentru că nu există în practica judiciară scuză că nu ai respectat un act normativ pentru că nu îl cunoşti.

Cadenţa modificărilor legislative explică uluiala cu care oamenii de rând, dar mai ales firmele şi compartimentele financiare primesc fiecare modificare a legilor şi de ce avocaţii şi consultanţii juridici au atâta succes.
"Noi nu ar trebui să ne plângem neapărat pentru că noi dăm consultanţă în materie, dar când se depăşeşte o limită trebuie să o spunem. În ceea ce priveşte modificarea Codului fiscal şi a Codului de procedură fiscală, mi se pare că s-a depăşit limita bunului-simţ - nici contribuabilii, nici inspectorii nu mai înţeleg. Am fost stupefiat în primăvara trecută că s-a modificat Codul de procedură fiscală după ce abia ce fusese modificat, pe considerentul de luptă împotriva corupţiei. Acum constatăm că nu este de ajuns", spune Emilian Duca, partener al BDO Tax.
Potrivit unui index alcătuit de Duca, Codul fiscal (legea 571/2003) a fost modificat din 2003 până la 1 ianuarie 2011 de 50 de ori (prin ordonanţe de urgenţă şi legi de aprobare).
ZF a calculat la finele anului trecut că legea educaţiei fusese modificată de 104 ori - adică o medie de peste cinci modificări pe an.
Din 1992 şi până la finele lui 2010 au fost adoptate 8.346 de legi şi ordonanţe de urgenţă - 6.478 de legi şi 2.345 de ordonanţe de urgenţă. Însă, din numărul legilor trebuie scăzute ordonanţele de urgenţă pentru că o ordonanţă de urgenţă este aprobată de Parlament sub titlul de "Legea nr X pentru aprobarea/respingerea ordonanţei de urgenţă Y pentru modificarea/completarea Z". Făcând această operaţiune, poate rezulta că, teoretic, dintre cele peste 8.000 de legi şi ordonanţe adoptate în perioada 1992 - 2010, peste 4.000 sunt ordonanţe de urgenţă şi legi de aprobare a lor şi doar restul au fost promovate ca proiecte de lege ajunse apoi legi.
Primul care a dat startul ordonanţelor de urgenţă a fost premierul Victor Ciorbea, care a aprobat în 1997 92 de ordonanţe de urgenţă, după ce predecesorul său, Nicolae Văcăroiu, aprobase în patru ani, cât a stat la Palatul Victoria, doar 19 ordonanţe de urgenţă. Ştafeta a fost preluată de Radu Vasile, care, în 1999, a dat 218 ordonanţe de urgenţă pentru ca vârful să fie atins de Guvernul lui Mugur Isărescu, în 2000, când au fost aprobate 297 de ordonanţe de urgenţă (majoritatea în domeniul economic), record de astfel de acte normative în 20 de ani.
Guvernul Năstase a adoptat, în medie, 168 de ordonanţe de urgenţă pe an. Recordul în materie îi aparţine Guvernului Tăriceanu cu o medie de 182 de ordonanţe de urgenţă pe an. În cei doi ani de guvernare, guvernul lui Emil Boc a adoptat, în medie, 121 de ordonanţe de urgenţă pe an.
Institutul de Studii Social Democrate Ovidiu Şincai a publicat, recent, un raport complex asupra parlamentarismului în România, analizând, între altele, raporturile dintre puterea executivă şi cea legislativă potrivit dinamicii ordonanţelor de urgenţă raportate la numărul total al legilor. După cum observă studiul citat, în timpul guvernării Văcăroiu, numărul total al ordonanţelor de urgenţă transformate în legi a fost de 3% din numărul total al legilor adoptate de Parlament. În guvernarea CDR (1996-2000) ponderea ordonanţelor de urgenţă adoptate de Parlament din numărul total al legilor adoptate a crescut la 67%, pentru ca el să scadă la 25% în timpul guvernării PSD (2004-2008).
În legislatura 2005-2008 ponderea actelor legislative iniţiate de guvern a crescut la 44% din totalul legilor adoptate de Parlament, pentru a se fixa undeva la 31% în cei doi ani ai guvernului Boc.
Numărul mare al ordonanţelor de urgenţă adoptate de Guvernul Ciorbea este explicat de autorii studiului prin fragilitatea şi instabilitatea majorităţii parlamentare - Guvernul a dat ordonanţe pentru că nu avea susţinere parlamentară. Aceeaşi explicaţie este oferită şi pentru anul 2008, când numărul de ordonanţe ale Guvernului Tăriceanu a fost de 229. "Excesul de ordonanţe din partea guvernului se află la baza fenomenului de inflaţie legislativă, având ca efect suprareglementarea unor domenii, respectiv impredictibilitatea legislativă", arată studiul.
Vasile Puşcaş, fost negociator-şef al României cu UE, admite că, în perioada de preaderare, România trebuia să legifereze mai mult pentru a-şi armoniza legile. El se arată îngrijorat de ceea ce se întâmplă după această dată: "România a adoptat majoritatea legilor, ceea ce trebuie este să le aplice. România nu mai are nevoie de atâtea legi. Concentrarea trebuie să fie pe legi puţine şi bune care să nu se modifice de la o zi la alta".
Practica legiferării prin ordonanţe rămâne încă puternică, iar fenomenul slăbeşte rolul Parlamentului pentru că este greu ca Legislativul să modifice sau să respingă ordonanţe de urgenţă, întrucât multe dintre ele ajung în dezbaterea parlamentară după ce deja au produs efecte. Aşadar, Parlamentului, organul legislativ al României, nu legiferează mai mult de jumătate din timp, ci aprobă pur şi simplu acte care au produs deja efecte.
"Superparlamentul"
Concomitent cu slăbirea rolului Parlamentului, în România a apărut un "superparlament", este vorba despre Curtea Constituţională. Dacă în 2001 Curtea Constituţională a emis 345 de decizii, nouă ani mai târziu ea emitea 1.708 decizii, adică cu aproape 400% mai mult, deşi acest "superparlament" nu are nicio autoritate care să rezide din votul popular.
Potrivit Institutului Şincai, această dinamică este datorată sesizării Curţii de către principalele instituţii ale statului român, începând cu 2004. Preşedinţia, Guvernul şi Parlamentul au implicat Curtea într-un număr din ce în ce mai mare de dezbateri politice, economice şi constituţionale. Deoarece deciziile Curţii sunt definitive şi irevocabile, fiecare din actorii Preşedinţie, Parlament, Guvern, putere şi opoziţie au încercat să-şi atragă sprijinul judecătorilor constituţionali pentru a-şi învinge adversarii folosind metode extraparlamentare, potrivit documentului citat.
"Rezultatul unei asemenea competiţii în condiţiile suspiciunilor de influenţare a deciziilor Curţii de partidele sau persoanele (Traian Băsescu, Ion Iliescu) care i-au desemnat pe judecători nu putea fi decât creşterea influenţei instituţiei - considerată a fi suprapolitică - asupra vieţii politice, în general, şi a Parlamentului, în particular", arată Institutul Şincai. Doar că amestecul Curţii a contribuit la supralegiferare, întrucât guvernul a emis alte şi alte acte normative pentru a se încadra în deciziile Curţii.
De unde vine inflaţia legislativă
Excesul de ordonanţe din partea guvernului se află la baza fenomenului de inflaţie legislativă, având ca efect suprareglementarea unor domenii, respectiv impredictibilitatea legislativă.
Practica legiferării prin ordonanţe rămâne puternică, iar fenomenul slăbeşte rolul Parlamentului pentru că este greu ca Legislativul să modifice sau să respingă ordonanţe de urgenţă, întrucât multe dintre ele ajung în dezbaterea parlamentară după ce deja au produs efecte.
Parlamentului, organul legislativ al României, nu legiferează în adevăratul sens al cuvântului mai mult de jumătate din timp, ci aprobă pur şi simplu acte care au produs deja efecte.