Încă o dată, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene confirmă că libera formare a preţurilor este un principiu inerent al organizării comune a pieţelor agricole. Deşi Statele Membre UE pot urmări obiective legitime, precum combaterea inflaţiei sau protejarea consumatorilor, acestea o pot face numai prin măsuri proporţionale, obiective, sistematice şi nediscriminatorii. În hotărârea Penny Market pronunţată în luna iunie, CJUE a reconfirmat că măsurile naţionale ale Ungariei care obligau retailerii de produse alimentare să aplice reduceri obligatorii şi să menţină stocuri minime pentru anumite produse alimentare sunt incompatibile cu dreptul UE. Hotărârea Penny Market se înscrie în linia jurisprudenţei CJUE care a analizat intervenţiile Ungariei în formarea preţurilor. Cauza este de interes direct şi pentru România, având în vedere existenţa legislaţiei naţionale care controlează formarea preţurilor, prin limitarea marjelor de profit în retailul alimentar.
Decretul guvernamental analizat a fost adoptat în mai 2023, pe fondul cauzat de războiul din Ucraina, în vederea reducerii inflaţiei preţurilor la alimente şi pentru protecţia consumatorilor vulnerabili. Conform decretului, retailerii alimentari a căror cifră de afaceri depăşeşte cca. 2.500.000 EUR sunt obligaţi să menţină preţuri promoţionale şi cantităţi minime disponibile pentru anumite categorii de produse, menţionate în decret. CJUE a considerat că un asemenea mecanism, aplicat selectiv marilor retaileri, afectează libertatea operatorilor de a-şi determina preţurile şi cantităţile pe baza unor considerente economice, este disproporţionat şi ineficient faţă de obiectivele urmărite şi discriminează indirect operatorii economici cu sediul în afara Ungariei, încălcând astfel libertatea de stabilire.
Hotărârea se înscrie într-o jurisprudenţă mai vastă privind limitele intervenţiei Statelor Membre în pieţele agricole şi alimentare. Prin Hotărârea din 12 septembrie 2024 în cauza Spar C-557/23, CJUE a stabilit incompatibilitatea aceleiaşi legislaţii maghiare cu dreptul UE. Similar, în Hotărârea din 11 martie 2021 din cauza Comisia Europeană v. Ungaria, CJUE a reţinut că Ungaria îşi încalcă obligaţiile conform dreptului UE, prin adoptarea legislaţiei care limita libertatea stabilirii marjelor de profit (mai exact, prevedea interdicţia pentru retaileri de a stabili marje de profit diferite pentru produse identice provenind din diferite ţări).
Din această perspectivă, cauza Penny Market poate fi un reper relevant pentru România, unde OUG nr. 67/2023 a instituit o măsură temporară de combatere a creşterii excesive a preţurilor la unele produse agricole şi alimentare, prin limitarea adaosurilor comerciale şi prin obligaţii conexe de conformare pentru operatorii economici. Statul Român a ales un mecanism diferit de limitare a libertăţii de stabilire a preţurilor în sectorul alimentar faţă de Ungaria, dar pentru aproximativ aceleaşi motive (combaterea creşterii preţurilor şi protecţia consumatorilor), iar efectul măsurii legislative este acelaşi, mai exact, limitarea libertăţii de formare a preţurilor. Drept urmare, raţionamentul CJUE poate fi aplicabil şi pentru analiza compatibilităţii OUG nr. 67/2023 cu dreptul UE, fiind relevant în procedurile de contestare a sancţiunilor dispuse în temeiul acestui act normativ.
Cauza Penny Market a pornit de la un litigiu între Penny Market şi autoritatea administrativă maghiară, care a amendat retailerul pentru nerespectarea decretului guvernamental. Instanţa maghiară a sesizat CJUE cu întrebări privind compatibilitatea reglementării naţionale cu dreptul UE, în special cu libertatea de stabilire, libertatea de a presta servicii, prevederile Directivei privind serviciile şi Regulamentul privind organizarea comună a pieţelor produselor agricole (OCP). CJUE trebuia, aşadar, să stabilească dacă o intervenţie selectivă asupra preţurilor şi stocurilor poate fi compatibilă cu normele pieţei interne şi cu principiul liberei formări a preţurilor în organizarea comună a pieţelor agricole.
Curtea a stabilit că:
- În cadrul politicii agricole comune (PAC), competenţele UE sunt partajate cu Statele Membre, care au competenţă de reglementare, cât timp UE nu şi-a exercitat propria competenţă;
- Dacă a fost adoptat un regulament de organizare comună a pieţelor într-un anumit sector, Statele Membre trebuie să se abţină de la adoptarea unor măsuri care pot aduce atingere regulamentului;
- Dacă Regulamentul OCP nu a stabilit un mecanism de stabilire a preţurilor, se consideră că libera stabilire a preţurilor pe baza liberei concurenţe este o componentă a Regulamentului OCP;
- Totuşi, Statele Membre pot aplica norme naţionale care urmăresc un obiectiv de interes general, altul decât cel urmărit de Regulamentul OCP, cât timp normele naţionale sunt de natură să asigure realizarea obiectivului şi nu depăşesc ceea ce este necesar pentru realizarea acestuia;
- În analiza concretă a legislaţiei maghiare, s-a reţinut că aceasta este, pe de o parte, incompatibilă cu Regulamentul OCP, pentru că:
- măsura nu urmăreşte în realitate obiectivele de combatere a inflaţiei şi de protecţie a consumatorilor vulnerabili, pentru că vizează mai degrabă comercianţi a căror cifră de afaceri depăşeşte 2.500.000 EUR şi care se situează, aşa cum a indicat instanţa naţională, mai degrabă în zonele urbane decât în zonele rurale;
- o mare parte din produsele alimentare sunt vândute de comercianţi care nu intră sub incidenţa reglementării, iar mare parte din consumatorii defavorizaţi nu au acces la produsele cu preţurile plafonate.
- De asemenea, legislaţia naţională este incompatibilă şi cu Directiva privind serviciile, întrucât:
- Directiva privind serviciile se aplică în paralel cu Regulamentul OCP;
- Directiva privind serviciile este aplicabilă sub aspectul libertăţii de stabilire, având în vedere că Penny Market aparţine de grupul german REWE şi desfăşoară în mod efectiv, stabil şi continuu o activitate economică în Ungaria, din 1996;
- Directiva privind serviciile interzice în mod absolut introducerea, de către statele membre, a unor cerinţe discriminatorii pentru accesul la o activitate de servicii sau exercitarea acestei activităţi pe teritoriul lor, bazate direct sau indirect pe cetăţenia sau situarea sediului social;
- Interdicţia de discriminare directă sau indirectă nu permite derogare;
- Din indicaţiile instanţei naţionale, a rezultat că toate societăţile care nu intrau în sfera de aplicare a decretului guvernamental erau deţinute de persoane maghiare, pe când toţi retailerii controlaţi de persoane de altă naţionalitate intrau sub incidenţa decretului maghiar. În plus, nici în practică, societăţile maghiare nu sunt vizate de decretul disputat. Drept urmare, s-ar putea considera că decretul guvernamental instituie norme discriminatorii, care afectează libertatea de stabilire, contrar Directivei privind serviciile.
- Chiar dacă normele nu ar fi considerate discriminatorii, cerinţele impuse de decretul guvernamental ar trebui analizate inclusiv sub aspectul proporţionalităţii. Mai exact, măsura naţională trebuie să garanteze îndeplinirea obiectivului urmărit. CJUE a stabilit însă că măsura naţională nu garantează realizarea obiectivelor urmărite. Drept urmare, decretul disputat este incompatibil şi cu Directiva privind serviciile.
Care este situaţia în România
Mecanismul prin care OUG nr. 67/2023 stabileşte controlul preţului produselor alimentare este diferit faţă de cel instituit de legislaţia maghiară declarată incompatibilă cu dreptul UE. Cadrul din România vizează toţi operatorii români şi limitează cotele de adaos comercial de-a lungul lanţului de aprovizionare. Cu toate acestea, aplicarea raţionamentului CJUE pentru analiza compatibilităţii dintre OUG nr. 67/2023 şi dreptul UE ar putea conduce la aceeaşi concluzie de incompatibilitate.
OUG nr. 67/2023 a fost adoptată într-un context similar de presiune inflaţionistă şi securitate alimentară. Preambulul ordonanţei invocă agresiunea militară a Rusiei împotriva Ucrainei, creşterea preţurilor la produsele alimentare şi protecţia consumatorului final. Ordonanţa instituie o măsură temporară aplicabilă operatorilor înregistraţi în România care desfăşoară activităţi de import, comerţ intracomunitar, distribuţie, vânzare cu amănuntul şi cash & carry pentru produsele incluse în anexă. Măsura temporară a fost prelungită succesiv, de la termenul iniţial de octombrie 2023, până la 31 decembrie 2026.
Mai mult, OUG nr. 67/2023 limitează libertatea de stabilire a preţurilor, astfel că ar trebui analizat dacă măsura naţională garantează realizarea obiectivelor urmărite, într-un mod proporţional. O analiză efectivă a măsurii şi a tuturor efectelor acesteia s-ar putea să rezulte în concluzia că obiectivele urmărite nu sunt îndeplinite. Reprezentanţi ai mediului de afaceri au menţionat, printre consecinţele măsurii de plafonare, creşterea preţurilor la produse care nu erau vizate de OUG nr. 67/2023, precum detergenţi, cosmetice, produse de uz casnic. Existenţa efectului de creştere a preţului pentru alte produse, care contravine obiectivului de protecţie a consumatorilor finali, a fost reţinută şi de Avocatul General, în concluziile sale prezentate CJUE în Cauza Penny Market.[i] În plus, proporţionalitatea măsurii de plafonare poate fi raportată inclusiv la caracterul declarat temporar al acesteia, care însă a fost prelungită succesiv de 3 ani, fără să poată fi justificată de menţinerea aceluiaşi context economic şi fără o analiză efectivă a impactului economic real al măsurilor implementate.
Efectul de creştere a preţurilor altor produse, nevizate de măsura de plafonare, a fost constatat şi de Consiliul Concurenţei, încă din 2025, când autoritatea de concurenţă a contestat necesitatea prelungirii măsurii. Astfel, chiar dacă s-ar putea argumenta că la data adoptării măsurii naţionale, aceasta convergea cu Legea concurenţei şi cu obiectivele autorităţii de concurenţă, în prezent, măsura n-ar mai fi justificată.
Un alt element care poate prezenta interes în analiza comptabilităţii dreptului naţional cu legislaţia UE este examenul practicii efective a autorităţilor competente să aplice OUG nr. 67/2023. Dacă s-ar observa o disproporţie de verificare a cotelor de adaos comercial practicate de marii retailerii şi de aplicare a sancţiunilor în raport de aceştia, care sunt în general deţinuţi de societăţi din afara României, nu este exclusă stabilirea unei discriminări indirecte, în fapt.
În orice caz, societăţile sancţionate în temeiul OUG nr. 67/2023 pot invoca în procedurile contravenţionale raţionamentul CJUE din Cauza Penny Market, dacă au interesul de a dovedi, printre altele, că OUG nr. 67/2023 este incompatibilă cu Regulamentul OCP sau cu Directiva privind serviciile. Evident, apărarea societăţilor ar trebui să urmeze paşii aplicaţi de CJUE în raţionamentul propriu şi să demonstreze că aplicarea matricei logico-juridice şi în cazul OUG nr. 67/2023 ar rezulta tot în incompatibilitatea cu dreptul UE. Interpretarea oferită de CJUE este obligatorie pentru instanţele din statele membre.
Cauza Penny Market nu transformă orice măsură de temperare a preţurilor alimentare într-o încălcare a dreptului Uniunii. Totuşi, ea arată că intervenţiile de criză asupra preţurilor şi cantităţilor trebuie să rămână excepţionale, proporţionale şi coerente. Statele membre pot proteja consumatorii, dar nu pot transfera costul politicii publice către operatorii economici, iar principiile libertăţii de stabilire a preţurilor şi a libertăţii de stabilire şi prestare a serviciilor trebuie protejate faţă de intervenţiile protecţioniste disproporţionate sau incoerente
[i] Para. 34 din Concluziile Avocatului General M. Sczpunar: „O asemenea creştere a preţurilor pentru produsele nereglementate ar putea anula în consecinţă orice avantaje din punctul de vedere al preţului pentru produsele reglementate şi, în schimb, ar putea contribui la o inflaţie mai mare.”
