În data de 28 noiembrie 2014, orele 19.00, Ministerul Finanţelor Publice (MFP) a trimis în format electronic Consiliului fiscal, prin adresa nr. 20348 datată 27 noiembrie 2014, proiectul unei a treia rectificări a Bugetului general consolidat (BGC) pe anul 2014, Nota de fundamentare şi proiectul Ordonanţei Guvernului cu privire la rectificarea bugetului de stat, precum şi Nota de fundamentare şi proiectul Ordonanţei Guvernului pentru rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2014, solicitând în temeiul art. 40, alin. 2 din Legea nr. 69/2010 opinia Consiliului fiscal cu privire la acestea. Intenţia Guvernului este de a adopta proiectele de acte normative în şedinţa de guvern din data de 3 decembrie 2014, ceea ce înseamnă că din nou Consiliului fiscal i se lasă la dispoziţie o singură zi lucrătoare pentru analiza, elaborarea şi aprobarea opiniei solicitate. Chiar daca Consiliul fiscal a solicitat în nenumărate rânduri Guvernului oferirea unui răgaz de timp rezonabil pentru a se achita de obligaţiile care îi revin potrivit legii, persistenţa acestui comportament arată lipsă de consideratie faţă de Legea responsabilităţii fiscal-bugetare în general şi fata de Consiliul fiscal ca instituţie în particular.
Documentelor mai sus menţionate li se adaugă un proiect de Ordonanţă de urgenţă prin care se aprobă în mod distinct derogări temporare (efective pentru anul în curs) de la prevederile Legii Finanţelor Publice nr. 500/2002 şi Legii responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010 în ceea ce priveşte interdicţiile de a promova, în primul c az, rectificări bugetare ulterior datei de 30 noiembrie, respectiv de a aproba mai mult de două rectificări bugetare într-un an, in cel de-al doilea caz. Justificarea pentru aceasta suspendare temporară a prevederilor celor două legi, conform preambulului actului normativ, constă în principal în „excedentul bugetar înregistrat la 10 luni, ca urmare a creşterii încasării veniturilor bugetului general consolidat faţă de estimări şi
având în vedere situaţia favorabilă din perspectiva încadrării în plafonul soldului bugetului general consolidat aprobat pentru anul 2014”. Argumentul este în mod evident fals, întrucât situaţia de excedent bugetar dupa 10 luni de executie bugetara nu se datorează nicidecum unor venituri bugetare care să depăş ească substantial estimările1, ci pur şi simplu nerealizării cheltuielilor de natura investiţiilor: la finele lunii octombrie cheltuielile de natura investiţiilor erau mai mici cu 2,3 miliarde de lei decât în perioada corespunzătoare a anului trecut, în condiţiile în care la nivelul întregului an 2014 programarea bugetară (corespunzător celei de -a doua rectificări bugetare) indica cheltuieli de investiţii mai mari cu circa 5,8 miliarde de lei decât în 2013. Din punctul de vedere al Consiliului fiscal, situaţia este departe de a reflecta o bună gestiune si execuţie a bugetului public, fiind dimpotrivă mărturia unei evidente incapacităţi la nivelul administrării portofoliului de proiecte de investiţii publice, de natură să inducă nejustificat un impuls fiscal negativ în economie.
1.Conform raportărilor de pe website-ul MFP, veniturile totale ale BGC din trimestrul III 2014 reprezentau doar 95,7% din program, respectiv cu 2476 milioane lei sub estimări, aproape în totalitate în condiţiile unor intrări din fonduri post-aderare mai mici cu 2446 milioane lei decât nivelul programat. (http://discutii.mfinante.ro/static/10/Mfp/trezorerie/AnexeraporttrimIII2014_31102014.xls)
Această afirmatie este confirmată si de modificările propuse de a treia rectificare bugetară, în condiţiile în care programul de investiţii publice consemnează o nouă reducere, de 1,3 miliarde lei, comparativ cu nivelul aferent celei de-a doua rectificări bugetare, cu atât mai mult cu cât aceasta din urmă este una foarte recentă, având loc la finele lunii septembrie.
În esenţă, cea de-a treia rectificare bugetară pentru anul 2014 foloseşte spaţiul fiscal creat de nerealizarea substanţială a cheltuielilor de investiţii programate pentru a achita în avans faţă de eşalonarea stabilită prin lege a unor drepturi de natură salarială câştigate în urma hotărârilor judecătoreşti, precum şi a altor arierate, cu impact favorabil asupra deficitului cash din anul
2015. Cu toate acestea, dat fiind faptul că o parte consistentă a acestor drepturi salariale restante, precum şi celelalte arierate pe care Guvernul intenţionează să le achite au fost deja incluse în execuţia pe bază de angajamente (SEC95/SEC2010) încă din anul 2011 - în cazul primei categorii, ori în anul în curs în cazul celei de-a doua categorii, este foarte puţin probabil ca această realocare inter-anuală să genereze o diminuare a presiunilor existente la nivelul deficitului BGC în anul 2015 determinat în conformitate cu normele europene, relevant din perspectiva angajamentelor asumate de România ca membră a Uniunii Europene si respectării prevederilor braţului preventiv al Pactului de Stabilitate şi Creştere şi ale Tratatul privind Stabilitatea, Coordonarea şi Guvernanţa în cadrul Uniunii Econom ice şi Monetare. Cu alte cuvinte, plata respectivelor sume s-ar fi putut la fel de bine realiza spre exemplu în luna ianuarie 2015, în baza bugetului ce urmează a fi aprobat, fără ca acest lucru să afecteze negativ dimensiunea deficitului bugetar conform normelor europene şi fără să fie nevoie de apelul la multitudinea de încălcări ale regulilor fiscale statuate prin legile în vigoare si, în consecinţă, subminarea credibilităţii acestora. In plus, reducerea cheltuielilor de investitii in 2014 la un nivel minim al ultimilor ani şi/sau amânarea acestora ar pune mai degrabă presiune pe deficitul bugetar în anii următori atât în standarde cash cât şi în standarde bazate pe angajamente (SEC95/SEC2010).
In opinia Consiliului Fiscal, recursul sistematic la derogări de la legile in vigoare (în special de la legea 69/2010) şi uşurinţa cu care acestea se produc pun în evidenţă slabiciunile majore ale implementării unui cadru bazat pe reguli în derularea politicii fiscal-bugetare, în condiţiile în care prevederile legale nu reuşesc nicidecum să inducă constrângeri , asa cum se intenţiona prin introducerea lor, în comportamentul decizional al autorităţilor relevante. Devine evident faptul că statuarea regulilor fiscal-bugetare prin lege nu este suficientă şi că instituirea unor reguli funcţionale necesită legiferarea acestora la nivel constituţional.
2 Conform ultimelor date disponibile la EUROSTAT, formarea bruta de capital fix (investitiile) in sectorul public din conturile nationale (contabilitate bazata pe angajamente) a scazut in termeni nominali in perioada Ian-Iun 2014 cu 35.6% fata de aceeasi perioada a anului 2013, fiind de altfel principalul factor care a generat scaderea PIB in termeni reali din trimestrul 2 2014 fata de trimestrul anterior. In acelasi timp, executia bugetara pe standarde cash in perioada Ian-Oct 2014 a consemnat o scadere de 10% fata de aceeasi perioada a anului 2013.
Respectarea regulilor fiscale
Comparativ cu bugetul aprobat în urma celei de-a doua rectificări bugetare, veniturile BGC cresc cu 1.796,6 milioane lei, iar cheltuielile cu 1.797,5 milioane lei, ceea ce este de natură să atragă o majorare marginală a deficitului BGC, cu 1 milion de lei. Deficitul primar la nivelul BGC creşte cu 211 milioane lei, având în vedere revizuirea descendentă operată la nivelul cheltuielilor cu dobânzile (-210,3 milioane lei). Având în vedere cifrele de mai sus, precum şi categoriile de cheltuieli afectate, propunerea de rectificare atrage după sine încălcări multiple ale regulilor fiscale statuate de Legea 69/2010 (LRFB) cu modificările şi completările ulterioare:
1. Încalcă prevederea art. 15 alin. 2 al LRFB potrivit căruia într-un an nu pot fi aprobate mai mult de două rectificări bugetare;
2. Încalcă prevederea art. 6 lit. b) potrivit căruia soldul, şi respectiv, soldul primar al BGC nu pot depăşi plafoanele instituite de Legea companion a Strategiei fiscal-bugetare (în speţă Legea 355/2013). Astfel, dacă depăşirea la nivelul soldului BGC este una marginală (3 milioane lei, în condiţiile unui plafon al deficitului statuat la 14.710 milioane lei şi al unui nivel programat de 14.713 milioane lei), ecartul deja existent faţă de plafonul reglementat de la nivelul soldului primar se majorează la 901,1 milioane lei (nivel programat al deficitului primar de 4.387,6 milioane lei în condiţiile unui plafon de 3.486,5 milioane lei);
3. Încalcă prevederile art.6 lit. a) potrivit căruia cheltuielile de personal exp rimate ca procent în PIB nu vor depăşi plafonul instituit de Legea companion a Strategiei fiscal - bugetare (Legea 355/2013). Astfel, propunerea de rectificare indică cheltuieli de personal de 7,5% din PIB, comparativ cu un plafon legal de 7,3% din PIB (în crestere fată de nivelul minim al ultimilor ani atins în 2011-2012 de 6.8% din PIB3), în condiţiile în care cheltuielile de personal cresc cu 2.406 milioane de lei comparativ cu a doua rectificare bugetară ca urmare a achitării anticipate a tranşei aferen te anului 2015 privind unele drepturi de natură salarială câştigate în urma hotărârilor judecătoreşti, a căror plată a fost eşalonată pe 5 ani;
4. Încalcă prevederile art. 6, lit. c), potrivit căruia cheltuielile totale ale bugetului general consolidat, excluzând asistenţa financiară din partea Uniunii Europene şi a altor donatori, şi cheltuielile de personal nu vor depăşi plafonul instituit de Legea companion a Strategiei fiscal-bugetare (Legea 355/2013). Majorarea propusă a cheltuielilor de personal implică mărirea ecartului marginal deja existent (62 milioane lei) faţă de plafonul statuat la 48.006 milioane lei până la un ecart de 2.468,2 milioane lei. În plus, rectificarea atrage şi o majorare a ecartului faţă de plafon la nivelul cheltuielilor totale de la 523 milioane lei la 2.068 milioane lei, în condiţiile în care majorarea cheltuielilor de personal este acoperită parţial de reducerea cheltuielilor de capital (-1.797 milioane lei);
5. Încalcă prevederile art. 9 alin. (2) potrivit căruia totalul cheltuielilo r de personal nu poate fi majorat pe parcursul anului bugetar cu ocazia rectificărilor bugetare ;
6. Încalcă prevederile art. 6, lit. g) potrivit căruia pe parcursul exerciţiului bugetar, creditele de angajament şi cele bugetare aprobate şi neutilizate pentru cheltuieli de investiţii nu pot fi virate şi utilizate pentru cheltuieli curente, având în vedere faptul că majorarea propusă a cheltuielilor curente este acoperită, în vederea înscrierii în ţinta de deficit, de reducerea cheltuielilor de capital.
3 Nivelul maxim al cheltuielilor de personal in ultimii 10 ani a fost atins in 2009 - 9.4% din PIB.
In consecinţă, propunerea de rectificare atrage fie noi încălcări ale regulilor fiscale, fie o majorare a dimensiunii încălcărilor deja existente, Guvernul derobându -se de responsabilitatea respectării acestora prin recursul la derogări de la cvasitotalitatea p revederilor legale care instituie reguli.
Coordonatele celei de-a treia rectificări bugetare – veniturile şi cheltuielile
În esenţă, modificarea principală introdusă de această a treia rectificare bugetară constă în folosirea spaţiului fiscal creat de o reducere cu circa 1,8 miliarde de lei a capitolului cheltuieli de capital pentru achitarea în avans faţă de eşalonarea programată iniţial a unor drepturi de natură salarială câştigate în urma hotărârilor judecătoreşti, care generează o majorare a cheltuielilor de personal cu 2,4 miliarde de lei comparativ cu nivelul avut în vedere în rectificarea bugetară de la finele lunii septembrie.
Achitarea acestor drepturi salariale generează şi venituri suplimentare la nivelul categoriilor impozit pe salarii şi venit (307,3 milioane lei) şi contribuţii sociale (1.091,4 milioane de lei), acestea fiind de altfel şi categoriile care explică apro ape în totalitate majorarea de la nivelul veniturilor totale. Majorări de mică amploare survin la nivelul veniturilor nefiscale (145,3 milioane lei), intrărilor estimate din fonduri europene (234,7 milioane de lei) şi donaţiilor (18,8 milioane lei), restul categoriilor de venituri rămânând nemodificate comparativ cu estimările anterioare.
La nivelul cheltuielilor bugetare, dincolo de cele două categorii de cheltuieli deja menţionate, intervin suplimentări de cheltuieli de circa 1,1 miliarde de lei la nivelul cheltuielilor curente. Majorările sunt localizate la capitolele bunuri şi servicii, alte cheltuieli, transferuri între unităţi ale administraţiei publice şi proiecte cu finanţare din fonduri externe nerambursabile şi sunt compensate parţial de reducerea nivelului estimat al cheltuielilor cu dob ânzile şi de utilizarea alocărilor din fondul de rezervă bugetară4.
Consiliul fiscal îşi menţine rezervele deja formulate în contextul celei de -a doua rectificări bugetare cu privire la nivelul foarte optimist estimat al încasărilor din TVA şi al absorbţiei estimate de fonduri post-aderare, cele două luni de execuţie bugetară disponibile suplimentar în acest moment fiind de natură să-i întărească convingerile. Cu toate acestea, apreciază drept puţin probabil ca nerealizările la nivelul acestor categorii de venituri să genereze o majorare a deficitului bugetar, în condiţiile în care acestea vor fi probabil compensate de o nerealizare la nivelul cheltuielilor de natura investiţiilor, precum şi posibil de venituri ceva mai mari decât cele prognozate la nivelul veniturilor din impozitul pe salarii şi venit şi contribuţiilor sociale.
Referitor la cheltuielile de investiţii, este dificil de înţeles cum, de la un nivel de 20,3 miliarde de lei lafinele lunii octombrie, cheltuielile de investiţii vor ajunge la 37,5 miliarde de lei la finele anului, dat fiind că aceasta ar implica un nivel al cheltuielilor în lunile noiembrie şi decembrie comparabil ca dimensiuni cu cel cumulat pe parcursul primelor zece luni ale anului.
4 Este de mentionat ca pana la data de 14 Noiembrie 2014, alocarile din Fondul de rezerva au ajuns la 956.7 mn RON, in crestere cu 667% fata de aceeasi perioada a anului 2013.
Concluzionând, Consiliul fiscal consideră că decizia Guvernului de a opera o a treia rectificare bugetară, încâlcând în mod flagrant prevederile legilor în vigoare relevante (pe care le suspendă temporar printr-o ordonanţă de urgenţă), este dovada unei evidente incapacităţi administrative de programare şi executie a bugetului, în special a cheltuielor de investitii. În plus, este dificil de înţeles oportunitatea achitării în avans a drepturilor salariale restante comparativ cu eşalonarea programată iniţial prin apelul la o multitudine de încălcări ale regulilor fiscale statuate prin legile în vigoare, în condiţiile în care apare drept puţin probabil ca aceasta să uşureze construcţia bugetară pentru anul 2015 din perspectiva SEC 2010, relevantă din perspectiva angajamentelor ce decurg din calitatea de stat membru al Uniunii Europene şi din prevederile Pactului de Creştere şi Stabilitate şi Compactului Fiscal.
Opiniile şi recomandările formulate mai sus de Consiliul fiscal au fost aprobate de Preşedintele Consiliului fiscal, conform prevederilor art. 43, alin (2), lit. d) din Legea nr. 69/2010 cu modificările şi completările ulterioare, în urma însuşirii acestora de către membrii Consiliului, prin vot, în şedinţa din data de 2 decembrie 2014.
Ionuţ Dumitru este Preşedintele Consiliului Fiscal.
