În urmă cu un an, proiectul de lege privind înfiinţarea unei autorităţi macroprudenţiale în România era supus unor critici ce se concentrau pe natura asa-zis obligatorie a recomandărilor entităţii respective şi, pe această cale, constituirea sa într-un “supraguvern”. Aceste critici reflectă neîntelegerea esenţei mecanismului “aplică sau explică” prevăzut de proiectul de lege, autoritatea macroprudenţială nefiind dotată în relaţia cu guvernul cu puteri constrângătoare, ci doar cu instrumente de asigurare a unui cadru de recomandare. Dificultăţi de înţelegere a mecanismului mai sus amintit, ce ţine de domeniul “soft law”, au existat şi în alte ţări. În acest context, este utilă prezentarea experienţei Luxemburgului în privinţa înfiinţării comitetului macroprudenţial, întrucât ea ofera elemente clarificatoare în legătură cu principiul “aplică sau explică“ şi reglementările “obligatorii”. Totodată, experienţa respectivă cuprinde o serie de aspecte ce ar putea fi de folos ca elemente de reflecţie în dezbaterile încă în curs privind crearea unei autorităţi macroprudenţiale în România.
În anul 2015, in Luxemburg a fost adoptată legea vizand înfiinţarea unei comitet de risc sistemicşiţ pentru a se implementa recomandarea Comitetului European pentru Risc Sistemic (CERS) din 22 decembrie 2011 privind mandatul macroprudenţial al autorităţilor naţionale şi recomandarea CERS din 4 aprilie 2013 privind obiectivele intermediare şi instrumentele de politică macroprudenţială. Potrivit primei recomandări, statele membre sunt invitate să desemneze o autoritate naţională însărcinată cu conducerea politicii macroprudenţiale, care poate să fie o singură instituţie (n. n. de regulă banca centrală) sau un comitet compus din mai multe autorităţi ale cărori măsuri au o influenţă asupra stabilităţii financiare.
În mod similar ţării noastre, Luxemburgul a optat pentru înfiinţarea ca autoritate macroprudenţială naţională a unui comitet, format din următoarele entităţi: Ministerul Finanţelor, Banca Centrală a Luxemburgului (BCL), Comisia de Supraveghere a Sectorului Financiar (CSSF) si Comisariatul Asigurarilor (CAA). Comitetul are ca misiune să coordoneze punerea în operă a politicii macroprudenţiale în Luxemburg, în acest scop el putând emite avize, avertizări şi recomandări ce au ca destinatari Guvernul, autorităţile reprezentate în comitet, întregul sistem financiar sau o parte din acesta, inclusiv actori financiari individuali ai sectorului financiar. Comitetul decide, de la caz la caz, publicarea avizelor, avertizărilor şi recomandărilor.
Mecanismul “aplică sau explică” şi recomandările “obligatorii”
În aplicarea principiului “aplică sau explică” (“comply or explain”), destinatarii precizaţi în proiectul de lege luxemburghez pun în opera avizele, avertizările şi recomandările care le sunt adresate şi comunică comitetului măsurile luate în această privinţă sau furnizează acestuia o justificare adecvată dacă nu le-au pus în aplicare sau le-au pus în aplicare parţial. Aşa cum precizam într-un articol anterior publicat pe blogul Opinii BNRşiiţ, principiul mai sus amintit ţine de “soft law”, noţiune ce poate fi definită ca un ansamblu de norme, cu caracter flexibil, cărora le lipseşte unul din elementele conceptului de normă juridică, şi anume sancţiunea, care stabileşte consecinţele ce decurg din nerespectarea dispoziţiilor normei. Prin urmare, nerespectarea unor astfel de norme nu atrage sancţiuni, ci poate conduce, prin mecanismul “name and shame”, doar la o afectare a imaginii publice a persoanei care nu se conformează acestora şi nu oferă explicaţii convingătoare pentru atitudinea sa.
În observatiile sale asupra textului proiectului legii analizate, Consiliul de Stat din Luxemburgşiiiţ a criticat faptul că recomandările adresate actorilor sectorului financiar ar putea fi interpretate drept constrângătoare, putând fi considerate instrucţiuni. În replica sa clarificatoare, Comisia de Finanţe şi de Buget a Parlamentului luxemburghez a arătat că este vorba de “o viziune incompletă a lucrurilor”, textul relevant subliniind clar că “recomandările nu au caracter constrângător şi că, din contră, se aplică un mecanism de tipul “aplică sau explică”. Un actor care nu se conformează unei recomandări a comitetului va trebui să explice motivele pentru care a decis să nu dea urmare recomandării date. În plus, proiectul de lege nu prevede nicio sancţiune sau altă măsura care ar putea fi luată faţă de un destinatar al unei recomandări într-un asemenea caz.”şivţ Poziţia comisiei parlamentare luxemburgheze redată în fraza anterioară vine să confirme ceea ce afirmam în articolul amintit mai sus de pe blogul BNR: mecanismul din proiectul de lege românesc privind supravegherea macroprudenţială a sistemului financiar naţional, fiind de tipul “aplică sau explică”, nu are cum să oblige Guvernul României să ia măsurile recomandate de comitetul macroprudenţial, el neoferind puteri de constrângere autorităţii macroprudenţiale naţionale. Şi atunci, cum a apărut exagerarea şi întreaga campanie mediatică că această autoritate va acţiona ca un supraguvern?
