Sustenabilitatea datoriilor publice este o preocupare în multe ţări. În SUA, pivotul economic al lumii dezvoltate, datoria publică a depăşit 130% din PIB şi provoacă dezbateri aprinse, inclusiv în Congres. În UE, criza financiară, pandemia şi tranziţia energetică (cu efecte amplificate de războiul din Ucraina) au făcut ca datoriile publice să crească mult în nu puţine ţări; sunt state în zona euro (Grecia, Italia, Franţa, Belgia, Cipru, Spania, Portugalia) ale căror datorii sunt peste 100% din PIB. BCE a fost obligată să intervină prin operaţiuni speciale pentru a fi salvată zona euro cu ani în urmă.
Datoriile publice sunt considerabil mai mici în Europa centrală şi de răsărit, dar unele dintre ţările din această regiune nu fac parte din zona euro (apare riscul valutar) şi au deficite bugetare mari; este şi cazul României, cu un deficit bugetar structural de peste 5% din PIB, poate cel mai înalt din Uniune (deficitul structural este definit in accepţie simplă ca diferenţa dintre veniturile şi cheltuielile permanente ale bugetului public - deşi nicio componentă a bugetului nu poate fi considerată veşnic permanentă).
Reforma guvernanţei fiscale în UE priveşte sustenabilitatea datoriilor publice şi, în acest scop, se urmăreşte un control mai riguros al cheltuielilor publice nete (ce exclud serviciul datoriei şi cheltuieli temporare), care să asigure că dinamica acestora nu este superioară creşterii PIB-ului. Este implicată în judecarea sustenabilităţii şi relaţia ce spune că rata de dobândă reală aplicată la finanţarea datoriei publice nu trebuie să fie mai mare decât rata de creştere reală a economiei.
Tabloul general actual este definit de datorii publice în creştere, sau la niveluri foarte înalte în numeroase state şi de întărirea puternică, chiar agresivă, a politicilor monetare de către bănci centrale mari (FED, BCE, BoE, BoJ), ceea ce influenţează condiţiile monetare pe pieţele internaţionale şi costul finanţărilor. În nu puţine ţări există o situaţie complicată a sistemelor publice de pensii, ce reprezintă “pasive ascunse” pentru bugetele publice. Cum cheltuieli de apărare cresc în condiţiile războiului din Ucraina şi ale acutizării confruntărilor geopolitice, presiunea pe bugete publice se accentuează; în România, cheltuielilor de apărare li s-au alocat un plus de 7,5 miliarde lei (0,5% din PIB) în 2023 faţă de 2022. Sunt de luat în calcul şi efecte nefaste ale schimbărilor de climă, care obligă guvernele să aloce resurse suplimentare pentru a face faţă la stări de urgenţă repetate. Ce se întâmplă în această vară în Europa (cu cele mai înalte temperaturi consemnate în ultimele sute de ani) grăieşte în mod elocvent.
O întrebare legitimă este de pus: de ce pieţele nu reacţionează cu vehemenţă la creşterea datoriilor publice în foarte multe economii:
Pot fi avansate câteva supoziţii în acest sens:
♦ SUA, în pofida unei datorii publice superioară chiar nivelului de imediat după al doilea război mondial, au cea mai puternică economie a lumii şi parcă trag un “tren” mondial al îndatorării; - datoriile publice din ţări puternic dezvoltate sunt un reper pentru dinamica datoriilor în lume; se poate vorbi aici de un efect de obscurizare a cazurilor cu vulnerabilităţi majore (ex: România are de pildă un deficit bugetar structural mare, între cele mai înalte din UE);
♦ există o goana în lume după active sigure (safe assets), iar obligaţiuni ale economiilor dezvoltate mari oferă asemenea active. Aurul intră în discuţie, dar nu reduce din statutul hârtiilor de valoare emise, în principal, de trezoreria americană, al obligaţiunilor comune ale UE (deşi acestea din urmă sunt limitate);
♦ în condiţii de război şi confruntări geopolitice creşte atractivitatea plasamentelor în “safe havens”, iar economia americană, unele economii europene, sunt destinaţii preferate; - economiile dezvoltate/bogate au avuţii naţionale ce le oferă un avantaj mare; au în plus active externe (investiţii în alte ţări) ce reprezintă atuuri.
♦ instituţiile financiare internaţionale operează într-un mod ce încearcă să salvgardeze sistemul financiar global; în acest sistem, SUA şi G-7 (grupul celor 7 ţări puternic industrializate) au un rol major, care s-a văzut şi în timpul crizei financiare izbucnite în 2008. Atunci bănci centrale mari şi guvernele din G7 au colaborat pentru a preveni un colaps al sistemului financiar global. Chiar dacă China şi alte ţări (din BRICS) încearcă să construiască o alternativă la regimul financiar internaţional consacrat după al doilea război mondial, preeminenta G-7 nu poate fi contestată;
♦ falimentele unor bănci în SUA în această primăvara, ca şi preluarea forţată a Credit Suisse de către UBS (la îndemnul guvernului federal de la Berna) arată că autorităţile centrale sunt gata să intervină oricând situaţia se strică serios, cu efecte vizibile de contagiune; aceste intervenţii dau un fel de garanţie pieţelor vizavi de un posibil colaps în lanţ.
♦ finanţări ale unor proiecte industriale şi ecologice de către diverse state (şi care măresc datorii publice) ar putea avea impact pozitiv semnificativ asupra mersului unor economii, asupra sustenabilităţii datoriilor publice. Dar acest raţionament este cu imponderabile dat fiind că asemenea investiţii înseamnă creştere de datorie publică dacă nu sunt compensate de diminuare de alte cheltuieli bugetare şi de o impulsionare a creşterii economice (care să frâneze dinamica datoriei publice ca pondere în PIB). Ţările din UE ce beneficiază de planuri naţionale de redresare şi rezilienţă (PNRR) trebuie să le capitalizeze la maximum şi din această perspectivă.
♦ poate opera o miopie, adesea inerentă, a pieţelor.
Dacă supoziţiile oferite mai sus au relevanţă este de examinat. Oricum, sustenabilitatea datoriilor publice nu poate fi eliminată din agenda de lucru a guvernelor. O reprimare financiară (când ratele la dobânzi sunt sub inflaţie) poate ajuta sustenabilitatea datoriilor, dar este oare un argument liniştitor? Şi nu se poate recurge la ştergere de datorie publică în cazul ţărilor dezvoltate; nu are cine să facă aşa ceva, mai ales că aceleaşi ţări sunt obligate să intervină când sistemele financiare sunt în suferinţă – este aici un evident cerc vicios (cine pe cine finanţează/salvează?). Acestea fiind datele, pentru sustenabilitatea datoriilor publice sunt necesare controlul (reducerea) unor cheltuieli şi venituri bugetare mai robuste. Pentru ţări dintre cele mai neajutorate, ştergerea de datorii are logica.
Există în contextul schiţat mai sus un corolar bine cunoscut: economiile ce emit monede de rezerva sunt mult mai protejate decât economii emergente ce au obsesia unor rezerve valutare suficiente. De aici rezultă nevoia de deficite mici, mai uşor finanţabile.
Cât priveşte România, datoria sa publică s-a triplat după criza financiară globală ajungând la puţin sub 50% din PIB în 2002 (de la cca. 14% în 2008), ceea ce este un nivel comparabil cu cel din Polonia şi Cehia (în Ungaria şi Croaţia datoriile publice sunt peste 75% din PIB) şi sub reperul de 60% din PIB convenit prin cadrul de guvernanţă fiscală în UE. Dar atenţie:
♦ datoria poate creşte substanţial dacă nu va fi redus deficitul bugetar structural, ce a rămas probabil peste 5% din PIB;
♦ serviciul datoriei publice devine mai împovărător dacă deficitul nu este redus iar politicile monetare rămân tari; - deficitul bugetar generează în largă măsură deficitul de cont curent al balanţei de plăţi, ce va fi în acest an de cca 8% din PIB (în scădere de la 9,2% din PIB în 2022 şi ca urmare a unei redresări a raportului de schimb extern); dacă s-ar aduce deficitul bugetar la 3% în câţiva ani, este probabil ca deficitul de cont curent să coboare spre 4-5% din PIB.
♦ mare parte din datoria publică este deţinută de non-rezidenţi, ceea ce este o vulnerabilitate, iar băncile locale au o expunere la limită pe titlurile suverane ale României. ♦ anul 2022 a fost special, cu “inflaţie surpriză” (mult peste cea prognozată) şi cu venituri în plus pentru bugetul public inclusiv din suprataxarea furnizorilor de energie; această conjunctură a fost subestimata în construcţia bugetului pe 2023.
♦ rating-ul suveran (BBB-) al României este imediat peste “junk” (riscant pentru investiţii), între cele mai joase din UE.
♦ România are între cele mai joase venituri fiscale din UE (26-27% din PIB, inclusiv contribuţii sociale şi de sănătate – faţă de o medie de cca 41% în Uniune); aici este o explicaţie pentru încordarea structurală a bugetului nostru public şi spaţiul fiscal foarte limitat.
Dincolo de judecarea contextului global menţionat, este de presupus că pieţele nu reacţionează încă nervos la starea bugetului public din România şi fiindcă:
♦ datoria publică nu este (încă) copleşitoare;
♦ BNR are rezerve valutare considerabile;
♦ PNRR a adus sume de “bani tari”’ în ţară, deşi mult din aceste resurse nu sunt puse la lucru prin proiecte.
♦ România este stat membru al UE şi este obligată să respecte reguli fiscale (există şi procedura de deficit excesiv).
♦ apartenenţa la UE oferă o protecţie financiară; s-a văzut şi prin asistenţa financiară după 2008.
♦ după izbucnirea Pandemiei, deficitele bugetare au crescut mult în Uniune şi România nu s-a mai singularizat prin deficitul bugetar (în 2020 era singura ţară în procedura de deficit excesiv). În 2022, potrivit datelor CE, ţări cu deficite bugetare mai mari de 4% din PIB au fost Belgia, Franţa, Ungaria, Spania, România, Italia, Letonia (din 2024 procedura de deficit excesiv va fi reactivată şi probabil şi alte ţări vor fi vizate); este de văzut însă cât din mărimea acestor deficite este de natură structurală.
Deficitul bugetar este o vulnerabilitate majoră, care nu poate fi întreţinută la nesfârşit. În anii următori, România va ieşi în relief iar prin deficitul bugetar daca nu va avea loc o ajustare a acestuia. Pieţele vor reacţiona, posibil nervos, bonitatea financiară va fi lovită. De aceea, guvernul trebuie să adopte măsuri care să inverseze dinamica deficitului bugetar ce se îndreaptă către 7% din PIB în acest an. Dacă sar obţine un deficit semnificativ mai jos în 2023 faţă de 2022 (când a fost de 6,2,% din PIB în metodologie europeană, ESA), chiar dacă sensibil peste 4,4% din PIB (ţintă devenită nerealistă acum), este de prezumat că pieţele nu vor reacţiona în mod nervos. Aceasta mai ales dacă se va percepe că tendinţa deficitului se modifică prin măsuri de corecţie, că deficitul va continua să scadă în 2024.
Pentru corecţia deficitului este necesar să se elimine cât mai mult din ceea ce face regimul fiscal din România unul regresiv, inechitabil (cei care câştigă mai mult plătesc proporţional mai puţin), să se renunţe la facilităţi, portiţe de optimizare fiscală (cazul PFA, al regimului microîntreprinderilor, etc), iar ANAF să caute să colecteze mai bine. Trebuie să fie eficientizate cheltuieli, iar asistenţa socială să fie cât mai ţintită (nu acordată indiferent de veniturile gospodăriilor). Recomandări făcute de Comisia Europeană (unele prevăzute în PNRR), Banca Mondială, FMI, Consiliul Fiscal, economişti autohtoni, oferă căi de urmat. Nu este simplu, întrucât modificări în regimul fiscal afectează venituri ale unor categorii de oameni în mod inerent şi există opoziţie zgomotoasă. Dar se cuvine să vedem Pădurea de copaci, interesele societăţii în ansamblu. Magie nu există! Pentru a reduce finanţare externă împovărătoare trebuie să reducem subvenţii interne necuvenite, tratamente fiscale preferenţiale.
Este vital să nu ajungem într-o situaţie limită, în care obţinerea de finanţare externă este condiţionată de luarea unor măsuri extrem de dureroase. Problema deficitului bugetar structural, lipsa spaţiului fiscal, au fost ignorate mulţi ani, în mod constant au fost amânate măsuri necesare.
PS. Comunicarea publică este de îmbunătăţit, mai ales când priveşte un pachet de ajustare a deficitului bugetar ce afectează venituri individuale şi ale unor firme. Este bine să se explice necesitatea unui program de corecţie nu invocând în principal pierderea de bani din PNRR. Temeiul de bază este că nu pot fi perpetuate deficite bugetare de 6-7% din PIB, că o corecţie acceptabilă a deficitului implică un regim fiscal mai echitabil. Aşa ceva trebuie spus clar.
