• Leu / EUR4.7274
  • Leu / GBP5.1830
  • Leu / USD4.2656
Opinii

Independenţa Băncii Centrale: angajament credibil de promovare a stabilităţii

Independenţa Băncii Centrale: angajament credibil de promovare a stabilităţii

Autor: Silviu Cerna

10 oct 2016 781

Băncile centrale au ajuns să fie actori importanţi ai economiilor moderne în anii '80-'90, după ce multe au devenit independente formal faţă de guverne. În România postcomunistă, banca centrală a dobândit o relativă independenţă în 1991, când a fost adoptată o nouă lege de organizare şi funcţionare a Băncii Naţionale a României (legea nr. 34/1991).

Acest statut a fost apoi întărit prin legea nr. 312/2004, care, la art.1, alin. 2, prevede expres că "Banca Naţională a României este o instituţie publică independentă". La 1 ianuarie 2007, România a aderat la UE, iar Banca Naţională a devenit membră a "Sistemului European al Băncilor Centrale", ceea ce a implicat delegarea unor prerogative "Băncii Centrale Europene" - ea însăşi independentă. În prezent, în aproape toate ţările dezvoltate, băncile centrale sunt independente faţă de guverne, ceea ce îi face pe unii autori să vorbească despre o adevărată "eră a băncilor centrale".

O bancă centrală este o instituţie financiară care, în cadrul unui sistem bancar cu două nivele - bancă centrală şi bănci comerciale -, deţine monopolul emisiunii de monedă fiduciară (bancnote şi monezi). Se spune că banca centrală este "banca băncilor", adică este creditorul lor de ultimă instanţă. De fapt, banca centrală exercită o influenţă determinantă asupra lichidităţii sistemului bancar, pe care o gestionează prin diverse instrumente: taxa de rescont, operaţiunile open market, rezervele obligatorii etc.

Funcţiile actuale ale băncii centrale sunt rezultatul unui îndelungat proces istoric, strâns legat de tehnologia plăţilor şi de condiţiile economice generale în care banca centrală a trebuit să acţioneze.

Independenţa băncii centrale înseamnă că nici un corp constituit - guvern, parlament sau un membru al acestor organisme - nu are puterea să intervină în deciziile luate de banca centrală în exercitarea atribuţiilor sale legale şi încă şi mai puţin să anuleze măsurile pe care aceasta le-a adoptat.

În literatură, există mai multe definiţii ale independenţei băncii centrale. În general, se disting trei forme de "independenţă":

1) Independenţa în alegerea obiectivelor: presupune că guvernul nu are influenţă directă asupra stabilirii obiectivelor politicii monetare (stabilitatea preţurilor, stimularea creşterii economice, ocuparea mâinii de lucru, stabilitatea financiară etc.).

2) Independenţa în alegerea instrumentelor: presupune că banca centrală poate să-şi stabilească în mod autonom obiectivele operaţionale (rata dobânzii, agregatele monetare, cursul de schimb etc.) şi instrumentele folosite pentru atingerea acestora (taxa de reescont, operaţiunile open market, rata rezervelor obligatorii etc.).

3) Independenţa personală: presupune că membrii organismului de conducere al băncii centrale pot rezista directivelor formale sau presiunilor informale venite din partea guvernului.

Principalul argument pentru independenţa băncii centrale este că aceasta permite atenuarea presiunilor politice susceptibile să determine banca centrală să ducă o politică monetară inflaţionistă. După cum se arată în literatură, politicienii din societăţile democratice au o viziune pe termen scurt ("sunt miopi"), deoarece urmăresc în primul rând să câştige viitoarele alegeri.

De aceea, ei nu se pot concentra asupra unor obiective pe termen lung, cum ar fi, de exemplu, stabilitatea preţurilor. Dimpotrivă, politicienii încearcă rezolvarea imediată a unor probleme presante, cum ar fi şomajul ridicat sau dobânzile mari, însă soluţiile respective au întotdeauna consecinţe indezirabile pe termen lung. De exemplu, creşterea masei monetare poate determina iniţial reducerea dobânzilor şi, deci, încurajarea investiţiilor, diminuarea şomajului şi relansarea creşterii economice, însă provoacă, mai devreme sau mai târziu, inflaţie. O bancă centrală independentă faţă de guvern şi aflată sub controlul parlamentului este mai puţin înclinată să ducă o asemenea politică de creştere excesivă a cantităţii de bani cu riscul de a provoca mai târziu inflaţie. Ca urmare, izolarea politică a băncii centrale constituie o condiţie necesară pentru realizarea unor obiective pe termen lung: sănătatea monedei şi stabilitatea preţurilor.

O variantă a acestui argument este că procesul politic din societăţile democratice determină apariţia unui ciclu politico-economic. Acest ciclu se caracterizează prin aplicarea în preajma alegerilor a unei politici expansioniste în scopul reducerii dobânzilor şi a şomajului. Efectele negative ale acestei politici – inflaţie ridicată şi deprecierea monedei – se manifestă doar după alegeri, când politicienii ajunşi la putere vor fi nevoiţi să aplice o politică restrictivă. Ei speră însă că măsurile nepopulare vor fi uitate până la următoarele alegeri, cu atât mai mult cu cât ştiu că la apropierea acestora vor aplica din nou o politică expansionsită ş.a.m.d. Există numeroase date de observaţie care arată că un asemenea ciclu politico-economic se manifestă, într-adevăr, în multe ţări, chiar şi acelea în care banca centrală se află în subordinea parlamentului (de exemplu, România).

Cu toate acestea, subordonarea băncii centrale guvernului sau ministerului de finanţe este încă şi mai periculoasă, deoarece, în acest caz, banca centrală poate fi şi mai uşor constrânsă să finanţeze deficitul bugetar. În multe ţări, legea interzice în prezent băncii centrale să acorde credite direct guvernului, însă băncile centrale pot eluda această interdicţie prin cumpărarea de obligaţiuni de stat de la băncile comerciale prin aşa-numitele "operaţiuni open market". Or, indiferent de formă – directă sau indirectă -, creditarea statului, ale cărui cheltuieli sunt, în cea mai mare parte, neproductive, generează inflaţie.

Un alt argument pentru independenţa băncii centrale este că politica monetară este mult prea importantă pentru a fi lăsată în seama politicienilor, grup social care a demonstrat în repetate rânduri că nu are competenţa necesară pentru a adopta decizii în legătură cu problemele economice importante, cum ar fi, de exemplu, reducerea deficitului bugetar sau reformarea sistemului bancar. O formă elaborată a acestui argument este prezentarea sa în termenii aşa-numitei "Agency Theory'', după care atât banca centrală, cât şi organismele politice sunt "agenţi" (mandatari) ai societăţii ("principal"), care au motive să acţioneze mai degrabă în propriul lor interes decât în interesul general. Problema relaţiei "principal – agent" este însă mai gravă pentru organismele politice decât pentru banca centrală, deoarece politicienii au mult mai puţine motive decât birocraţii (tehnocraţii) de la banca centrală să acţioneze în interesul publicului.

De aceea, unii politicieni preferă să aibă o bancă centrală independentă, deoarece aceasta poate fi folosită ca "ţap ispăşitor" în caz că trebuiesc adopate totuşi măsuri nepopulare. De exemplu, este posibil ca un politician să se opună în spatele uşilor închise unei politici monetare inflaţioniste, dar să susţină public o asemenea politică, de teamă că nu va fi reales. Existenţa unei bănci centrale independente, care ia măsuri nepopulare ("ia băutura de pe masă, tocmai atunci când cheful se încinge"), reprezintă, deci, un interes public.

Adversarii independenţei băncii centrale argumentează că este nedemocratic ca politica monetară, care afectează aproape toate domeniile vieţii economice, să fie controlată de un grup elitist, care, deşi supus formal controlului parlamentului, nu răspunde, de fapt, în faţa nimănui. Într-adevăr, lipsa de răspundere a băncii centrale are serioase consecinţe: dacă performanţele băncii centrale sunt slabe, conducătorii ei nu pot fi schimbaţi imediat, aşa cum se întâmplă cu politicienii. Pe de altă parte, dacă este adevărat că banca centrală trebuie să urmărească obiective pe termen lung, nu este mai puţin adevărat că şi parlamentarii votează, de asemenea, în legătură cu anumite probleme pe termen lung (de exemplu, ratificarea tratatelor internaţionale).

Publicul alege preşedintele, guvernul şi parlamentul, care răspund politic pentru bunăstarea ţării, însă agenţiile guvernamentale birocratice (tehnocrate), cum este banca centrală, nu sunt supuse unui control similar, deşi activitatea lor constituie principalul factor de care depinde sănătatea economiei. În plus, pentru a ajunge la un program coerent de promovare a stabilităţii, politica monetară trebuie coordonată cu politica fiscală (gestionarea veniturilor şi cheltuielilor statului). Ca urmare, pentru prevenirea stabilirii unor obiective contradictorii, este necesară plasarea politicii monetare sub controlul politicienilor, la fel ca politica fiscală.

Un alt argument împotriva independenţei băncii centrale este că o bancă centrală independentă nu-şi utilizează întotdeauna libertatea în mod corespunzător. Exemplul cel mai elocvent este cel al băncii centrale a SUA (Fed), care, în timpul marii crize economice din anii '29-'33, a eşuat în rolul de creditor de ultimă instanţă, iar în anii '60 şi '70, a dus o politică monetară expansionistă, care a provocat inflaţia ridicată din acea perioadă. Un alt exemplu este cel al BNR, care, deşi relativ independentă în anii '90, nu a reuşit să combată inflaţia.

Toate aceste fapte sugerează că independenţa formală nu garantează că banca centrală este imună la presiunile politice. În plus, independenţa poate încuraja banca centrală să ducă o politică de dobânzi care satisface mai mult propriul său interes decât interesul general.

Studiile empirice par să confirme totuşi ideea că o economie performantă necesită întărirea independenţei băncii centrale: cu cât gradul de independenţă al băncii centrale este mai ridicat, cu atât rezultatele obţinute în combaterea inflaţiei sunt mai bune. În plus, deşi o independenţă mai mare a băncii centrale duce, de regulă, la o inflaţie mai scăzută, acest rezultat nu se obţine în detrimentul altor performanţe ale economiei reale. Astfel, cercetările empirice arată că ţările în care există bănci centrale independente nu prezintă riscuri sporite de a avea şomaj mai ridicat sau fluctuaţii mai mari ale producţiei comparativ cu ţările cu bănci centrale mai puţin independente.

Cu toate acestea, inflaţia scăzută nu constituie singurul obiectiv macroeconomic. Actuala criza financiară globală a arătat că politica monetară poate avea efecte devastatoare asupra altor variabile economice reale: creştere economică, gradul de ocupare a forţei de muncă, poziţia balanţei de plăţi etc. Pe de altă parte, în timp ce un număr tot mai mare de naţiuni au conferit băncilor lor centrale mai multă independenţă, în speranţa că acestea vor menţine o inflaţie mică şi stabilă, a apărut pericolul ca o banca centrală independentă să iasă complet de sub controlul societăţii. Or, independenţa băncii centrale nu poate însemna în nici un caz independenţă faţă de propriul popor. Delegarea puterii de implemetare a unei politici ale cărei efecte se manifestă pe termen lung unei instituţii independente necesită, deci, exercitarea unui anumit control social asupra activităţii acestei instituţii. De aceea, mulţi politicieni pledează pentru efectuarea unor reforme care să menţină independenţa băncii centrale, însă să confere totodată guvernului dreptul de a stabili obiectivele politice. Iar fapt este că într-un sistem politic democratic singura modalitate de satisfacere a acestei duble cerinţe este răspunderea băncii centrale în faţa parlamentului, care, în calitatea sa de organ politic ales, are posibilitatea de a monitoriza eficienţa acesteia în realizarea unor obiective economice cu o inerentă dimensiune politică.

În concluzie, mizele independenţei băncilor centrale sunt atât economice, monetare şi finananciare, cât şi politice şi democratice. Tendinţa care se manifestă în ultimii ani este de creştere semnificativă a independenţei băncilor centrale, deoarece atât teoria, cât şi experienţa arată că o bancă centrală independentă este în mai mare măsură capabilă să aplice o politică monetară corectă. 

Silviu Cerna este profesor la Facultatea de Ştiinţe Economice şi de Administrare a Afacerilor, din cadrul Universităţii de Vest din Timişoara.

 
 
Citește continuarea pe
zfcorporate.ro
Principalele valute BNR - miercuri, 13:15
EUR
USD
GBP
CHF
Azi: 4.7274
Diferență: 0,0021
Ieri: 4.7216
Azi: 4.2656
Diferență: 1,1189
Ieri: 4.2238
Azi: 5.1830
Diferență: 1,4663
Ieri: 5.1033
Azi: 4.3506
Diferență: 0,2997
Ieri: 4.3355