Opinii

Ionuţ Dumitru, Raiffeisen Bank: Politica fiscal-bugetară – evoluţii şi priorităţi pentru anii următori

Ionuţ Dumitru, Raiffeisen Bank: Politica fiscal-bugetară – evoluţii şi priorităţi pentru anii următori

Autor: Ionuţ Dumitru

24.11.2020, 00:04 281

Reluarea creşterii economice după închiderea economiilor după primul val al crizei sanitare a fost mai rapidă decât aşteptările, însă incertitudinile generate de valul 2 al crizei coronavirusului vor conduce probabil la o recuperare economică lentă în perioada următoare. În general, aşteptările curente ale analiştilor sunt ca recuperarea completă a contracţiei activităţii economice să se producă abia în anul 2022 în marea majoritate a economiilor europene. Economia României va avea probabil o traiectorie similară.

Până acum, contracţia medie a activităţii economice din România cauzată de criza COVID-19 în primele 3 trimestre ale anului 2020 faţă de trimestrul 4 2019 a fost sub media europeană. În primul trimestru al anului România a avut o evoluţie relativ bună, fiind alături de Lituania, Suedia şi Bulgaria singurele ţări europene care nu au înregistrat o contracţie a PIB faţă de T4 2019. În al doilea trimestru, contracţia a fost mai severă în România faţă de media europeană, iar în al treilea recuperarea a fost una puternică, dar sub media europeană, în condiţiile în care agricultura a înregistrat o contracţie foarte puternică în T3 (probabil de ordinul a 25-30% faţă de 2019) pe fondul secetei extreme, România având cea mai mare pondere a agriculturii în PIB dintre ţările membre ale UE. Severitatea contracţiei economice cât şi recuperarea ulterioară depind de un cumul de factori, care ţin de stricteţea restricţiilor introduse (care depinde de gravitatea crizei sanitare) şi de capacitatea de stimulare a economiei prin politici publice (în principal prin politica fiscal-bugetară şi în mai mică măsură prin politica monetară).

România a intrat în această criză (ca de altfel şi în precedenta criză financiară) fără să aibă spaţiu fiscal. Am intrat în acesta criză cu cel mai mare deficit bugetar din Uniunea Europeană în 2019 (4,4% din PIB faţă de o medie UE de 0,5% din PIB), anul de vârf al ciclului economic. Politicile prociclice din perioada 2015-2019 ne-au lăsat dezarmaţi la momentul declanşării crizei covid-19. Când aproape toate ţările europene scădeau deficitele bugetare şi îşi refăceau spaţiul fiscal în perioada precriză, România mergea pe contrasens în perioada 2015-2019, crescând deficitul bugetar. România a scăzut deficitul bugetar de la 9,06% din PIB în 2009 la 0,6% din PIB în 2015 (6 ani de consolidare fiscală), iar începând cu 2016 a crescut deficitul pâna în 2019 (4 ani de expansiune fiscală). În aceeaşi perioadă, media UE arăta o reducere continuă a deficitului bugetar, de la 6,02% din PIB în 2009, la 0,4% din PIB în 2018, respectiv 0,53% din PIB în 2019, având astfel 9-10 ani de consolidare fiscală continuă.

Din cauza nivelului deja foarte ridicat al deficitului public din 2019, măsurile guvernamentale decise până în prezent pentru a sprijini economia au fost relativ limitate în dimensiune (nu in termeni absoluti – sumele implicate fiind mari, ci mai degraba in termeni relativi – in comparatie cu alte state). Comparatiile cu alte state europene cu privire la dimensiunea stimulului fiscal in 2020 nu isi au sensul, atata timp cat punctul de pornire (anul 2019) este complet diferit. Din 28 de tari membre ale UE, 17 tari europene au avut surplusuri bugetare in 2019, inclusiv Cehia, Bulgaria si Croatia, iar Polonia – deficit de 0.7% din PIB si Ungaria – deficit de 2.07% din PIB. Romania a avut in 2019 de departe cel mai mare deficit bugetar din UE (4.4% din PIB dupa standarde ESA2010). De altfel, Romania a avut inca din 2016 deficite foarte apropiate de limita maxima admisa la nivel european de 3% din PIB (intr-o perioada de avant economic, ceea ce este total contraindicat), iar deficitul structural (conform estimarilor Comisiei Europene) depasise 3% din PIB inca din 2017.

Expansiunea fiscala din perioada 2015-2019 a fost  generata de un cumul de reduceri de taxe (in special TVA) si cresteri masive de cheltuieli. Reducerile de TVA au determinat o scadere de venituri bugetare din TVA de la 8.1% din PIB in 2015 la 6.2% din PIB in 2019 (minimul ultimilor 20 de ani), iar efectele de conformare la plata taxelor se lasa inca asteptate, mai ales ca am avut o scadere masiva a cotei TVA. Per total, veniturile din taxe si impozite au scazut de la 28.1% din PIB in 2015 la 26.8% din PIB in 2015 (au fost chiar 25.8% din PIB in 2017 – minimul ultimilor 25 de ani).

Pe partea de cheltuieli, cresterile masive de cheltuieli sociale au rigidizat structura cheltuielor bugetare. Ponderea cheltuielor sociale (salarii si asistenta sociala) este una foarte mare (salariile in sectorul public si asistenta sociala pe primele 9 luni ale anului 2020 consumau peste 97% din totalul veniturilor incasate din taxe si impozite). Cresterile foarte rapide de salarii in sectorul public din Romania din ultimii ani au crescut factura acestora la 11.2% din PIB in 2019 (maxim istoric) de la 7.8% din PIB in 2015 (nivelul maxim anterior fusese de 10.3% din PIB in 2009), fata de o medie UE27 de 10.1% din PIB in 2019. Deci, noi avem resurse bugetare mult mai mici decat media UE (veniturile din taxe si impozite au fost in Romania 26.8% din PIB fata de o medie UE de 40.9% din PIB in 2019), dar platim mai mult pentru salarii ca % din PIB fata de media UE. In plus, este de mentionat si sistemul complet injust de pensii speciale (pensii fara legatura cu contributivitatea, in multe cazuri chiar mai mari decat salariile avute de beneficiari in ultima perioada de activitate si cu posibilitatea iesirii la pensie la varste de usor peste 40 de ani) care a fost reintrodus si extins in ultimii ani si reprezinta deja o povara mare pentru buget (peste 2 miliarde de euro anual).

Pentru a acomoda scaderea veniturilor bugetare si cresterea masiva de cheltuieli sociale, deficitul bugetar a crescut de la 0.6% din PIB in 2015 la 4.4% din PIB in 2019. In plus, au fost reduse investitiile publice de la 5.2% din PIB in 2015 la 2.6% din PIB in 2017, respectiv 3.5% din PIB in 2019 (media UE multianuala este de circa 3% din PIB).

Criza economica generata de criza sanitara a condus la o explozie a deficitelor bugetare peste tot in lume. In Romania vom avea probabil un deficit bugetar de 9-10% din PIB in 2020 si scenariul de baza (fara masuri) pentru 2021 (daca economia revine la o crestere de PIB de 4-5%) este un deficit de 7-8% din PIB. Deficitele noastre au o componenta structurala foarte mare, ceea ce face ca deficitul sa nu scada prea mult de la sine odata ce economia revine pe crestere economica, asa cum se va intampla in marea majoritate a economiilor europene.

Ce este de facut in acest context in anii urmatori?

In primul rand, este absolut clar ca nu exista alternativa la consolidarea fiscala, adica reducerea semnificativa a deficitului bugetar si revenirea in standardele europene de 3% deficit maxim (pe toata durata unui ciclu economic) intr-un orizont de termen mediu. Consolidarea fiscala este obligatorie pentru stoparea cresterii nesustenabile a datoriei publice.

In acest context, propunerile/intentiile de cresteri suplimentare semnificative ale cheltuielor bugetare si/sau reducerile potentiale de taxe si impozite in anii urmatori nu isi au nici o corespondenta in realitatea cifrelor, fiind in contradictie totala cu stringenta consolidarii fiscale. De altfel, daca nu vom dovedi ca avem un plan clar si credibil de consolidare fiscala dupa alegeri, probabil ca vom pierde ratingul de investitii pe care inca cu greu il avem.

Revenirea in 3% deficit bugetar de la un nivel curent atat de mare trebuie facuta insa cu mare discernamant, pentru a nu afecta prea mult revenirea economica. Este nevoie de un program intins pe mai multi ani de reducere a deficitului bugetar, cu masuri credibile si hotarate care sa tina mai degraba de zona reformelor structurale, singurele capabile sa aduca efecte de durata (si nu doar temporare) la nivelul veniturilor bugetare colectate si cheltuielilor publice. Probabil ca va fi nevoie de un mix de cresteri de venituri bugetare colectate si reduceri de cheltuieli.

In primul rand, putinatatea resurselor bugetare este o problema foarte grava. Evident ca nivelul taxelor din Romania este mult mai mic decat media UE (cu exceptia contributiilor sociale), dar veniturile fiscale in Romania (26.8% din PIB in 2019 in Romania versus 40.9% din PIB media UE) sunt mult mai mici chiar si decat in Bulgaria (30% din PIB in 2019), tara unde nivelul taxelor este in general mai mic decat in Romania.

Indiferent de ideologia in care se afla fiecare, a fi pragmatic insemna sa realizezi ca nivelul foarte scazut al veniturilor bugetare este o problema de securitate nationala si de siguranta a cetateanului, afectand calitatea serviciilor publice de baza (sanatate, educatie, etc).

Cum crestem nivelul de colectare al taxelor si impozitelor? In nici un caz nu trebuie sa crestem taxele si impozitele, aceasta fiind reteta sigura pentru prelungirea recesiunii economice. Problema este in primul rand de colectare, sistemul slab de administrare fiscala din Romania fiind in mod evident o problema, iar exemplul de succes al unor tari precum Polonia si Bulgaria in materie de reforma a administrarii fiscale demonstreaza ca se poate imbunatati considerabil colectarea taxelor si impozitelor in principal prin digitalizare. Aceasta este directia in care trebuie sa mergem si noi. Se pot aduce circa 2% din PIB in plus la buget intr-un orizont de 2-3 ani prin eforturi hotarate de digitalizare a administrarii fiscale. In al doilea rand, sistemul fiscal din Romania trebuie revizuit si repus pe baze echitabile, fara cresterea nivelului standard de taxare.

In acelasi timp, trebuie spus raspicat – scaderile de taxe nu sunt posibile. Cine promite reduceri de taxe, vinde iluzii.

Pe partea de cheltuieli bugetare, problema majora este clar cea a structurii nesustenabile si extrem de rigide a acestora. Insa, nu cred ca se mai pot reduce salariile asa cum s-a facut in 2010 (masura a fost oricum una temporara, reversata ulterior). Pe de alta parte, nici nu mai pot creste semnificativ cheltuielile sociale. Cred mai degraba in solutii care sa reduca in timp factura sociala (salarii si pensii) ca % din PIB, spre exemplu prin gasirea unui mecanism de indexare a salariilor si pensiilor care sa permita cresterea nominala a acestora cu o rata sub dinamica PIB nominal. In plus, o reforma adevarata a administratiei publice, coroborata cu digitalizarea serviciilor publice, este absolut necesara si ar elibera resurse insemnate in timp, fara a apela la concedieri masive, ci mai degraba sa obtinem o scadere a numarului de personal in sectorul public pe cale naturala.

In materie de pensii sunt 2 lucruri care trebuie facute. In primul rand, cred ca este obligatoriu sa revenim la un mecanism de indexare cu inflatia plus o parte din cresterea in termeni reali a salariilor. Acesta ar fi un mecanism nediscretionar (care ar rupe legatura cu decizia politica) care sa pastreze si chiar sa creasca usor (in linie cu cresterea puterii de cumparare a salariilor) puterea de cumparare a pensiilor. In al doilea rand, este necesara generalizarea principiului contributivitatii (singurul echitabil) si renuntarea la pensiile speciale.

In privinta cheltuielilor de investitii, data fiind presiunea bugetara foarte mare, absorbtia fondurilor UE este singura optiune viabila pe care o avem pentru a compensa efectele negative ale consolidarii fiscale si a finanta investitiile publice absolut necesare in conditiile unui spatiu fiscal inexistent. Din fericire, România beneficiază de alocări substanţiale de fonduri nerambursabile (79,9 miliarde de euro) în bugetul Uniunii Europene pentru perioada 2021-2027 (46,4 miliarde de euro) şi fondul de redresare economică “Generaţia Viitoare UE” (16,8 miliarde de euro sub formă de granturi şi 16,7 miliarde de euro sub formă de credite cu o rată a dobânzii foarte mică).

In concluzie, in anii urmatori Romania trebuie sa isi corecteze problemele bugetare foarte serioase, generate atat de resursele bugetare foarte scazute, dar si de structura nesustenabila a cheltuielilor bugetare. Reducerea deficitului bugetar este obligatorie. Reducerile de taxe nu sunt posibile, dar taxele nici nu trebuie crescute. Digitalizarea administratiei fiscale (si a statului in general) este obligatorie pentru a creste colectarea veniturilor bugetare, iar cresterile de cheltuieli trebuie sa fie limitate. Revenirea economica trebuie stimulata prin investitii publice masive finantate din fonduri europene. Avem in fata 4 ani (pana in 2024) fara alegeri, ceea ce este o oportunitate ca un Guvern rezultat dupa alegerile de anul acesta, cu o majoritate confortabila in Parlament, sa implementeze o agenda de reforme structurale fara presiune electorala. In plus, avem la dispozitie aproape 80 de miliarde de euro in urmatorii 7 ani din fonduri europene, o suma foarte mare pentru o economie de circa 200 mld euro PIB anual ca a Romaniei, ceea ce este o oportunitate istorica pe care nu trebuie sa o ratam.

Ionut Dumitru, Economist-sef la Raiffeisen Bank si profesor ASE. Opiniile din text sunt opiniile personale ale autorului si nu implica institutiile cu care este afiliat

 
AFACERI DE LA ZERO