Opinie Leonardo Badea, viceguvernator BNR: Ce implicaţii are reforma guvernanţei economice europene pentru România

În peisajul economic al ultimilor ani, marcat de niveluri din ce în ce mai ridicate ale datoriilor guvernamentale ale statelor membre, dar şi de necesităţi sporite de finanţare a serviciilor publice, reformarea cadrului actual de guvernanţă economică ar trebui să asigure atât sustenabilitatea finanţelor publice, cât şi posibilitatea finanţării necesare dezvoltării economice, în special în perioadele atât de complicate pe care le traversăm.

Unul dintre principalele subiecte aflate în prezent pe agenda europeană vizează revizuirea actualului cadru de guvernanţă economică, având ca element central Pactul de stabilitate şi creştere. Ca urmare a unui amplu proces de consultare publică, Comisia Europeană şi-a publicat în noiembrie 2022 orientările pentru reformarea cadrului actual de guvernanţă economică, iar în aprilie 2023 a prezentat noul pachet de propuneri legislative, luând în considerare abordarea deficienţelor normelor actuale, dar şi lecţiile învăţate din multiplele crize cu care statele membre s-au confruntat în ultimii ani.

De asemenea, la finele lunii noiembrie 2023, prin prezentarea pachetului de toamnă pentru politica economică, care are la bază Previziunile economice de toamnă 2023, Comisia Europeană a lansat Semestrul European 2024. Astfel, dezbaterile privind reforma cadrului de guvernanţă economică traversează o perioadă de tranziţie către viitorul set de norme juridice care vor stabili noile reguli fiscal-bugetare la nivel european.

Reforma se axează cu precădere pe trei propuneri legislative, care au în vedere în principal:

• braţul preventiv al Pactului de Stabilitate şi Creştere, vizând o coordonare cât mai eficientă a politicilor economice şi supravegherea bugetară multilaterală,
• componenta corectivă a Pactului, prin clarificarea procedurii de deficit excesiv,
• cerinţele cu privire la cadrele bugetare ale statelor membre.

Noul cadru de supraveghere fiscal-bugetară îşi propune astfel consolidarea sustenabilităţii datoriilor publice ale statelor membre, dar şi pregătirea acestora pentru viitoarele provocări generate de tranziţia verde şi de cea digitală sau de nevoia de creştere a competitivităţii la nivel european. Totodată, noile propuneri de revizuire a cadrului de guvernanţă la nivel european au în vedere simplificarea acestuia, o orientare mai accentuată către planuri naţionale pe termen mediu care să integreze reforme structurale şi investiţii de anvergură în domenii economice cheie, dar şi un nivel mai crescut de asumare şi de respectare a regulilor de către statele membre, conferind în acelaşi timp acestora o marjă mai mare de manevră privind mecanismele de ajustare bugetară.

Obiectivele acestei reforme a cadrului de guvernanţă economică sunt strâns legate de aspecte precum stabilitatea finanţelor publice, sustenabilitatea datoriilor guvernamentale, consolidarea creşterii economice, evitarea şi corectarea dezechilibrelor macroeconomice existente şi prevenirea apariţiei altora noi, coordonarea economică eficientă şi convergenţa politicilor macroeconomice.

Piatra de temelie a noilor propuneri de reformare o constituie elaborarea unor planuri bugetare structurale pe termen mediu la nivel naţional, prin care statele membre îşi vor stabili principalele obiective în domeniul fiscal-bugetar, dar şi măsurile prin care acestea îşi vor propune să abordeze, pe o perioadă de minimum patru ani, reformele şi investiţiile prioritare, precum şi evitarea sau, după caz, corectarea eventualelor dezechilibre macroeconomice.

Simplificarea şi circumstanţierea actualelor reguli în funcţie de specificul fiecărui stat membru este un alt deziderat al acestei reforme, având în vedere lecţiile învăţate din crizele recente şi luând totodată în considerare faptul că experienţa a arătat că o abordare generală nu poate ţine cont de provocările şi de situaţia economică a fiecărei ţări, care pot varia semnificativ la nivelul celor 27 de state membre ale UE.

Noul pachet legislativ vizează totodată facilitarea investiţiilor de anvergură şi a reformelor structurale, în special în domeniile considerate ca fiind prioritare la nivel european, prin instituirea de criterii transparente şi de potenţiale mecanisme de ajustare fiscală graduală de care ar beneficia statele membre care se angajează prin planurile lor naţionale la astfel de reforme şi investiţii strategice.

De asemenea, se are în vedere eficientizarea aplicării normelor de guvernanţă şi a mecanismelor de monitorizare a respectării angajamentelor pe care statele membre şi le asumă prin planurile fiscal-bugetare pe termen mediu.

Dezbaterile privind reforma guvernanţei economice europene au loc în diverse foruri, de exemplu în cadrul Consiliului ECOFIN, în cadrul Comitetului Economic şi Financiar sau în cadrul Eurogrupului pentru problematici care privesc îndeosebi zona euro, şi vizează o serie de aspecte precum:

• menţinerea valorilor de referinţă de 3% din PIB pentru deficitul bugetar şi, respectiv, de 60% din PIB pentru datoria publică;
• o potenţială aplicare diferenţiată a regulilor bugetare de către statele membre, în funcţie de provocările cu care se confruntă acestea din perspectiva datoriilor publice (pe baza unei analize a Comisiei Europene privind sustenabilitatea datoriilor publice);
• reorientarea pe termen mediu şi lung, prin instituirea, pe de o parte, a unui angajament al statelor membre de a respecta planuri structurale fiscal-bugetare pe termen mediu, iar pe de altă parte, printr-o monitorizare atentă a acestor planuri;
• implementarea unor mecanisme eficiente privind punerea în aplicare a noilor reguli;
• revizuirea sistemului de sancţiuni (financiare, reputaţionale ş.a.), consolidarea rolului reformelor şi al investiţiilor (în special a celor legate de dubla tranziţie ecologică şi digitală) şi, nu în ultimul rând, menţinerea procedurii de deficit excesiv şi a regulilor pentru activarea/dezactivarea acesteia.

Având în vedere nivelul de complexitate şi implicaţiile aspectelor cheie care fac obiectul procesului de revizuire a cadrului de guvernanţă al Uniunii Europene, menţionate în parte mai sus, şi ţinând cont de specificul şi de provocările cu care se confruntă fiecare dintre statele membre, există, desigur, în cadrul dezbaterilor anumite opinii comune, dar şi aspecte divergente sau problematici care necesită încă decizii sau clarificări suplimentare, atât la nivel de principiu, cât şi în ceea ce priveşte modalităţile de implementare şi de punere în aplicare.

România face obiectul procedurii de deficit excesiv, din aprilie 2020, ca urmare a depăşirii pragului de 3% din PIB prevăzut de Pactul de Stabilitate şi Creştere. Potrivit actualelor reglementări la nivel european, corectarea deficitului excesiv trebuie să ţină seama de poziţia economică şi bugetară a statului în cauză şi ar trebui, în mod normal, să se încheie în anul următor identificării acestuia, cu excepţia situaţiei în care există circumstanţe speciale. În România, au existat la momentul respectiv astfel de circumstanţe speciale, în contextul unui nivel foarte ridicat de incertitudine asociat pandemiei Covid-19.

Mai mult, având în vedere situaţia excepţională de natură economică şi bugetară, generată de pandemie, Comisia Europeană a considerat că sunt îndeplinite condiţiile pentru activarea clauzei derogatorii generale din Pactul de stabilitate şi creştere. La 20 martie 2020, Consiliul UE, la propunerea Comisiei a activat astfel clauza derogatorie generală, permiţând statelor membre unele abateri de la obligaţiile asumate pentru atingerea ţintelor pe termen mediu şi creând astfel premisele pentru adoptarea unor măsuri urgente cu consecinţe bugetare semnificative. Totodată, pentru a oferi statelor membre flexibilitatea necesară atenuării şocurilor generate în principal de pandemia Covid-19 şi de războiul din Ucraina, perioada de aplicare a clauzei derogatorii a fost ulterior prelungită, ajungând în cele din urmă sa se aplice inclusiv pentru anul 2023.

Din perspectiva componentei preventive a Pactului, activarea şi, ulterior, prelungirea aplicării clauzei derogatorii au permis statelor membre să se abată temporar de la traiectoriile lor de ajustare către obiectivele bugetare pe termen mediu, cu condiţia ca acest lucru să nu pună în pericol sustenabilitatea fiscală a acestora. Dacă un stat membru se află sub incidenţa braţului corectiv al Pactului (cazul României) ca urmare a activării clauzei derogatorii, Consiliul UE poate decide, la recomandarea Comisiei, să propună o revizuire a traiectoriei fiscale a acestuia.

În acest context, Consiliul UE a adresat României o recomandare potrivit căreia situaţia de deficit excesiv ar trebui să fie corectată până cel mai târziu în anul 2024. România trebuie astfel să facă eforturi semnificative de consolidare bugetară, care să asigure corectarea de o manieră sustenabilă a deficitului bugetar excesiv, implicând o serie de reforme de natură economică şi bugetară.

Clauza derogatorie generală de la prevederile Pactului de stabilitate şi creştere ar urma să îşi înceteze aplicabilitatea la sfârşitul anului curent, iar Comisia şi-a exprimat intenţia de a propune Consiliului UE, în contextul Semestrului European, deschiderea, în primăvara anului 2024, a procedurilor de deficit excesiv, bazate pe datele rezultate din exerciţiul financiar 2023, pentru statele membre care nu respectă ţinta de 3%. Potrivit Previziunilor economice de toamnă 2023 ale Comisiei Europene, pe lângă România, este posibil ca de anul viitor să facă obiectul acestei proceduri şi alte state membre, de exemplu Franţa, Italia, Spania, Polonia, Cehia, Slovacia, Ungaria.

De asemenea, pentru 11 state membre (între care România, dar şi Franţa, Germania, Grecia, Cipru, Italia, Ungaria, Ţările de Jos, Spania, Portugalia şi Suedia) care se confruntă în 2023 cu dezechilibre economice potrivit Raportului privind mecanismul de alertă, în anul 2024 vor avea loc analize aprofundate care să arate dacă dezechilibrele respective se corectează sau, dimpotrivă, se accentuează, în vederea stabilirii unor eventuale orientări de politică fiscală. În cazul României, Comisia consideră necesară, în anul 2024, o analiză aprofundată cu privire la persistenţa dezechilibrelor macroeconomice, cu accent pe aspecte precum nivelul deficitului bugetar, sustenabilitatea datoriei publice, competitivitatea costurilor ş.a.

În perioada 2021-2022, deficitul bugetar al României s-a diminuat comparativ cu nivelul aferent anului 2020, însă respectarea ţintelor asumate reprezintă în continuare o provocare majoră pentru ţara noastră.

La nivelul Uniunii Europene, potrivit datelor publicate de Eurostat, nivelul deficitului guvernamental înregistrat în statele membre ale UE (calculat conform metodologiei ESA 2010) a scăzut în anul 2022 comparativ cu anul 2021, de la 4,7% din PIB la 3,3% din PIB.

Cu toate acestea, aşa cum reiese şi din Figura 1 de mai jos, majoritatea statelor membre (22 de state din totalul de 27) a înregistrat deficit bugetar pentru anul 2022. Dintre cele 22 de state membre, mai mult de jumătate (12 state, între care şi România) au avut în 2022 un nivel al deficitului bugetar peste limita de 3% din PIB.

Totodată, din graficul de mai jos se poate observa că România se numără, din păcate, printre statele membre UE cu cele mai mari niveluri ale deficitelor bugetare în perioada de referinţă.

În ceea ce priveşte anul 2023 şi anii ce urmează, conform celei mai recente prognoze a Comisiei Europene (Previziunile economice de toamnă 2023), nivelul deficitului bugetar înregistrat în statele membre ale Uniunii Europene va continua să scadă la 3,2% din PIB (2023), 2,8% din PIB (2024) şi, respectiv, la 2,7% din PIB (2025).

Figura 1: Nivelul deficitului/excedentului bugetar în perioada 2019-2022 al statelor membre UE (% din PIB)

Sursa datelor: Eurostat[1]

Cu toate acestea, aşa cum se poate observa din graficul de mai jos, în anul 2023, dar şi în 2024, 12 state membre vor avea, în conformitate cu Previziunile economice de toamnă 2023 ale Comisiei Europene, un nivel al deficitului bugetar peste limita de 3% din PIB, iar numărul acestora va creşte la 13 în anul 2025.

Figura 2: Nivelul prognozat al deficitului/excedentului bugetar în perioada 2023-2025 al statelor membre UE (% din PIB)

Sursa datelor: Comisia Europeană, Previziunile economice de toamnă 2023

Pentru România, Comisia Europeană estimează, în contextul Previziunilor economice de toamnă 2023, un nivel al deficitului bugetar de 6,3% din PIB pentru 2023 (similar celui aferent anul 2022, respectiv o revizuire ascendentă considerabilă faţă de nivelul de 4,7% din PIB prevăzut în prognoza de primăvară), urmând ca acesta să scadă ulterior la 5,3% din PIB în anul 2024, respectiv la 5,1% din PIB în 2025, ca urmare a pachetului de măsuri fiscale aplicabile de la 1 ianuarie 2024.

În România, veniturile colectate la bugetul de stat sunt printre cele mai mici comparativ cu cele ale altor state membre ale Uniunii Europene, nivelul acestora situându-se totodată mult sub media europeană, generând de-a lungul timpului presiuni considerabile asupra echilibrelor economice.

Potrivit datelor Eurostat[2], la nivelul Uniunii Europene, veniturile bugetare (din impozite şi contribuţii sociale) au reprezentat 41,2 % din PIB în 2022, în scădere faţă de 2021 (41,5 %). România, cu un nivel al veniturilor bugetare din impozite şi contribuţii sociale de doar 27,2 % din PIB în anul 2021, respectiv 27,5 % din PIB în anul 2022, s-a situat pe penultimul loc la nivelul Uniunii Europene. Alte state membre care au înregistrat în 2022 un nivel al veniturilor bugetare din impozite şi contribuţii sociale ca procent din PIB sub media UE au fost Malta (29,6 %), Letonia (30,8 %), Bulgaria (31,1 %), Ungaria (35,1 %), Polonia (35,3 %) sau Cehia (35,4 %). Pe de altă parte, cele mai mari niveluri ale veniturilor bugetare din impozite şi contribuţii sociale ca procent din PIB în anul 2022 au fost înregistrate în Franţa (48 %), Belgia (45,6 %), Austria (43,6 %), Finlanda şi Grecia (fiecare cu 43,1 %) şi Italia (42,9 %).

Figura 3: Ponderea în PIB a veniturilor bugetare din impozite şi contribuţii sociale, în perioada 2021-2022, pentru statele membre UE

Sursa datelor: Eurostat

În ceea ce priveşte nivelul datoriei guvernamentale, acesta se situează sub 60% din PIB în numeroase state membre, dar şi cu mult peste 100% din PIB în altele care reprezintă o parte importantă din PIB-ul zonei euro.

În anul 2022, potrivit datelor Eurostat[3], se poate constata, de asemenea, o scădere a nivelului datoriei publice a statelor membre, prin comparaţie cu anul 2021. Astfel, cu referire la zona euro, nivelul datoriei guvernamentale, conform metodologiei UE, a scăzut de la 94,8% din PIB (2021) la 91% din PIB (2022), iar la nivelul UE în ansamblu, nivelul datoriei guvernamentale s-a diminuat, de asemenea, la 83,5% din PIB (2022) de la 87,4% din PIB (2021).

La finalul anului 2022, cea mai redusă pondere a datoriei publice guvernamentale în PIB s-a înregistrat în state precum Estonia (18,5%), Bulgaria (22,6%), Luxemburg (24,7%), Danemarca (29,8%), Suedia (32,93%) sau Lituania (38,1%). Pe de altă parte, 13 state membre au înregistrat la finalul anului 2022 o pondere a datoriei publice guvernamentale în PIB peste plafonul de 60%, cele mai mari niveluri fiind raportate de ţări precum Grecia (172,6%), Italia (141,7%), Portugalia (112,4%), Franţa (111,8%), Spania (111,6%) sau Belgia (104,3%). Pentru a avea o imagine mai clară a evoluţiilor din ultimii ani, prezentăm mai jos o situaţie comparativă privind nivelul datoriilor guvernamentale (% din PIB) pentru perioada 2019-2022 la nivelul statelor membre UE.

Figura 4: Nivelul datoriilor guvernamentale pentru statele membre UE (% din PIB)

Sursa datelor: Eurostat[4]

În România, ponderea datoriei guvernamentale în PIB a crescut considerabil în perioada 2007-2017, ulterior declanşării crizei financiare globale, ajungând în ultimii ani la aproape 50% din PIB, continuând astfel să se situeze sub plafonul de 60% stabilit prin Tratatul de la Maastricht.

Potrivit Previziunilor economice de toamnă 2023 ale Comisiei Europene, se aşteaptă ca datoria publică a României să crească în anii următori, putând ajunge la 50,5% din PIB în 2025, pe fondul unor deficite încă mari şi al unei creşteri mai lente a PIB-ului nominal în anii următori.

Figura 5: Nivelul prognozat al datoriilor guvernamentale în perioada 2023-2025 pentru statele membre UE (% din PIB)

Sursa datelor: Comisia Europeană, Previziunile economice de toamnă 2023

Discuţiile privind modificarea Pactului de stabilitate şi creştere evidenţiază un moment important pentru statele membre. Cu atât mai mult, ele trebuie să ia în considerare şi riscurile generate de contextul global actual, marcat cu precădere de continuarea războiului Rusiei împotriva Ucrainei şi de reamplificarea la cote foarte înalte a conflictului din Orientul Mijlociu, precum şi de situaţia geopolitică generală în schimbare, ce poate influenţa în mod negativ comerţul internaţional şi poate îngreuna condiţiile externe. Într-un astfel de context, este important să se re-examineze modul în care politicile fiscale şi structurale ale statelor membre ar putea contribui la reechilibrarea mix-ului de politici şi rolul pe care cadrul de guvernanţă economică al UE l-ar ar putea avea în acest sens.

La momentul actual, se va reconfirma nevoia ca politicile fiscale să contribuie la stabilitatea macro-financiară şi să sprijine politica monetară în ceea ce priveşte reducerea inflaţiei, susţinând totodată creşterea economică şi oferind suficient spaţiu fiscal pentru investiţiile strategice, în special în domeniile economice cheie. De asemenea, o atenţie aparte cred că va continua să fie alocată nevoii de reguli clare de guvernanţă, care să aibă în vedere abordarea deficienţelor normelor actuale, dar şi lecţiile învăţate din multiplele crize traversate în ultimii ani, conferind în acelaşi timp statelor membre o marjă mai mare de manevră privind mecanismele de ajustare bugetară.

Aceste schimbări, menite să ofere mai multă flexibilitate dar să păstreze rigoarea şi traiectoria de consolidare a politicilor fiscale ale statelor UE, ar putea influenţa semnificativ evoluţia economică a României, aflată încă în plin proces de dezvoltare. Este esenţial să continuăm procesul de consolidare fiscală graduală, care să permită atingerea ţintelor pentru ieşirea din procedura de deficit excesiv, ceea ce presupune rigurozitate, dar şi flexibilitate, disciplină, dar şi credibilitate, coerenţă şi, mai ales, contra-ciclicitate.

Pe de altă parte, România se află în faţa a două oportunităţi excepţionale, care pot contribui la atenuarea impactului corecţiilor macroeconomice care se impun într-un astfel de context şi la implementarea reformelor structurale atât de necesare, şi anume, atragerea fondurilor alocate prin PNRR şi procesul de aderare la OCDE. De aceea, calibrarea setului de obiective al mix-ului de politici economice trebuie să asigure un echilibru între ambiţii şi realism, între prudenţa bugetară şi stimularea creşterii economice, între necesitatea de reducere a deficitului şi a datoriei publice şi nevoia de încurajare a reformelor structurale şi a investiţiilor strategice.

Potenţiala relaxare a constrângerilor fiscale pentru a ţine seama de programele de investiţii publice înseamnă că România ar putea menţine alocările necesare pentru infrastructură, sănătate şi educaţie, chiar dacă se află în procedură de consolidare a finanţelor publice. Important este ca, pe orizont mediu de timp, această libertate fiscală sporită să fie administrată astfel încât să se asigure o traiectorie sustenabilă a nivelului datoriei publice în PIB, aşadar fără a periclita stabilitatea economică viitoare.

De asemenea, reforma Pactului de stabilitate şi creştere va necesita o recalibrare atentă a politicii fiscale a României. Guvernul va trebui să găsească un echilibru între utilizarea avantajului investiţional conferit de eventuale reguli fiscale ceva mai relaxate, adaptate specificului economiei româneşti şi menţinerea disciplinei cheltuielilor pentru a evita deficitele bugetare excesive şi nivelurile nesustenabile ale datoriei guvernamentale. Aceasta ar presupune permanentizarea unui cadru robust pentru planificarea şi execuţia fiscală, cu un accent deosebit pe eficienţă, transparenţă, responsabilitate, corectitudine şi tratament egal în ceea ce priveşte impozitarea, colectarea veniturilor şi realizarea cheltuielilor publice. Eventuale reguli fiscale mai nuanţate, adaptate condiţiilor economice specifice fiecărui stat membru implică dezvoltarea unei capacităţi sporite în cadrul administraţiei publice de a se adapta la aceste noi reguli, de a planifica eficient bugetele şi de a răspunde fluctuaţiilor economice.

Pe măsură ce finanţele publice ale României se vor plia pe aceste schimbări preconizate ale cadrului european în domeniu, va fi important să monitorizăm îndeaproape răspunsul economiei la noua formă a mixului de politici economice. Flexibilitatea oferită de Pactul revizuit ar putea fi o sabie cu două tăişuri, oferind oportunităţi de creştere, dar prezentând şi riscuri, dacă nu este gestionată cu atenţie. Probabil va deveni imperativă colaborarea între administraţia publică şi mediul economic privat, pentru a se asigura alinierea politicilor fiscale cu priorităţile naţionale şi cu oportunităţile de dezvoltare economică identificate de mediul privat, cât şi cu obiectivele mai largi ale Uniunii Europene. Pe termen lung, aceste schimbări au potenţialul de a crea oportunităţi pentru ca România să-şi consolideze poziţia economică în cadrul Uniunii, cu condiţia să fie abordate cu seriozitate şi prudenţă. Premisa de plecare este una favorabilă, scopul final al acestor reforme fiind de a facilita o dezvoltare economică durabilă şi de a creşte bunăstarea cetăţenilor în întreaga Uniune Europeană. Depinde de fiecare stat cum reuşeşte să fructifice pe termen mediu şi lung oportunităţile care se vor crea.